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刘尚希:加快构建地方税体系是税制改革的关键

——访中国财政科学研究院院长刘尚希(上)

中国经济新闻网 2017-11-20 14:21:05


   

  本报记者 周子勋

  十九大之后,中国将进入一个新的发展阶段。要在新的历史阶段实现发展,不仅需要继续投入经济要素,更重要的是推动一些关键领域的改革和环境创造,而税制是最重要的基础经济制度之一。

  十九大报告指出,要加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。深化税收制度改革,健全地方税体系。

  中国财政科学研究院院长刘尚希接受中国经济时报记者采访时表示,十九大报告中,财税体制改革的表述发生了明显变化,把中央和地方财政关系改革放在了首位,其次是预算制度改革,最后才是税收制度改革。这看似是一个顺序的变化,实质上是财税改革思路的优化。

  从“一体两翼”的总体框架来看税制改革

  中国经济时报:财税体制改革一直以来是舆论关注的热点话题。您怎么看待十九大报告中提到的“深化税收制度改革,健全地方税体系”?

  刘尚希:税制改革是整个财税改革的一部分,不能就税论税,必须和整个财税改革结合起来,或者说要放到财税体制改革的总体框架当中来看。过去我们讲财税体制改革包括三大领域改革,即预算制度改革、税收制度改革、中央和地方财政关系改革。而十九大报告的表述发生了明显变化,就是在财税体制改革里,把中央和地方财政关系改革放在了首位,其次是预算制度改革,最后才是税收制度改革。这看似是一个顺序的变化,实质上是财税改革思路的优化。从总体上看,这三者是一个有机整体,相互关联,不能原子化。既然是一个有机整体,那么,它们之间应当是一个什么样的结构关系呢?应当说,中央和地方财政关系改革是一个主体,而预算制度改革和税收制度改革是主体的两翼,对此,我称它是“一体两翼”的关系。

  现在整个财税体制改革要从“一体两翼”的总体框架来考虑,不能分块去单独考虑,孤立地推进各项改革。比如税收制度改革在推进过程中,我们明显感觉到和中央与地方财政关系改革紧密相连;地方税体系的构建也和中央与地方财政关系改革紧密相连。如果不和中央与地方财政关系改革结合起来,税收制度改革可能就会偏离方向。尤其是地方税体系的改革,它涉及到中央与地方的财政事权、支出责任的划分,中央与地方财力的分配,这是一个整体。

  所以,谈税收制度改革首先要从财税体制改革的总体出发,这样才能准确地定位税收制度改革。“营改增”以后,中央与地方的财政关系产生了很大变化,主要是营业税没有了,全被增值税替换了。而营业税原来是地方的主体税种,现在等于说地方没有一个替代营业税的主体税种,这一方面改变了中央与地方的财政关系、财力的划分,这是一个重大的变化。另一方面,地方税体系里主体税种现在没有了,下一步要重新划分中央与地方的财力,目前的一个替代办法是将原来的中央占增值税收入的75%、地方占25%变成了现在的中央与地方五五分成。但这个替代办法是个过渡方案。未来中央与地方怎么划分收入?怎么分税?这就需要以中央与地方财政事权、支出责任划分为依据。如果没有这个依据,中央与地方的收入划分就没有方向了,地方税体系的建设也就无从谈起。因此,必须从整体上来考虑。

  当然,在“营改增”以后,地方税体系怎么去构建?地方政府要贯彻落实好中央重大决策,必须有财力支撑,如果主要靠转移支付来保障地方的财力,可能在体制上就会出现问题,影响地方的积极性。因为地方如果没有主体税种,可能就会产生一种明显对中央的依赖性,地方的主动性、积极性可能就会受到严重影响。所以说,构建地方税体系,尤其在“营改增”之后成为一个刻不容缓的紧迫任务。 

  税收收入制度和税收征管制度紧密联系

  中国经济时报:您刚才提到构建地方税体系,到底应该怎么构建呢?

  刘尚希:首先是要解决方法论的问题。我刚才说了,要从财税体制改革“一体两翼”这个整体框架来看税制改革,不能孤立起来去看。

  此外,税制改革本身也是一个整体,由各个税种、税率、税基等税制要素构成,实际上就是指税收收入制度,简称税制。而税收制度要真正落地必须看税收征管制度。也就是说,税收收入制度和税收征管制度是紧密联系的。甚至可以说,税收征管制度是税收收入制度的基础,要完善税收收入制度这个“大厦”就必须夯实税收征管制度这个地基,否则基础不牢、地动山摇。

  所以,我认为,税制改革首先要把税收收入制度和税收征管制度放在一起来考虑,把税收征管制度作为前提和先决条件,因为任何一个税种能不能达到改革的目标,取决于税收征管的能力、水平。只有把税收征管能力、水平弄清楚了,在这个基础上设置整个税收收入制度,税制改革才算合理。如果孤立地、片面地考虑税收收入制度以及各个税种的改革,那很可能表面上看起来设计得很好,但实际上却可能落不了地。

  而就税收收入制度本身来说,它又是一个子系统,是一个整体,由各个不同的税种构成,而各个税种之间是相互联系的。现在存在一个误区,那就是一谈税制改革就直奔税种,比如营改增、消费税、个人所得税、房地产税等,其实它们之间都是相互联系在一起的。虽然这些税种不一样,但是共同的基础是经济,来自于国民收入。只不过是不同的税种是在不同的层次、不同的环节来征收的。比如消费税要扩大征收范围,就必须要通过增值税的调整完善为它留出空间。而营改增下一步怎么完善,它与企业所得税、消费税,甚至与个人所得税都是相互关联的。所以说,对于税种改革,必须把这些税种作为一个整体进行筹划,要把它们之间的相互关系搞清楚,不能以一个个税种的改革来替代整个税收收入制度的改革。当前的改革实际上存在着一种碎片化的倾向,缺乏整体设计的指导,使改革协同、协调容易落空,变成各自为政。这种改革的碎片化是缺乏整体观导致的。基于改革方法论的问题。

  其实,大的改革有大的整体设计,小的改革有小的整体设计,从整个财税改革,到税收收入制度,再到各个税种,都有一个整体设计,只是处于不同层次罢了。如果缺少一个整体设计的科学方法,零打碎敲,必将会制约以后的改革。所以,我们不能孤立起来谈某一个税种怎么进行改革,否则将可能无法切入到整个税收收入制度和整个财税改革的整体框架中来,这是非常重要的。

来源:中国经济时报-中国经济新闻网 作者:周子勋 编辑:曹阳      
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