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加快转型以培育区域经济增长新动能

中国经济新闻网 2019-09-25 14:29:35

  保持中国经济的稳定持续增长,需要加快区域经济的转型,培育区域经济增长新动能,重点应从提高城镇化的水平和质量,推动城市群发展和培育区域增长极、推动城市的转型增长等方面入手。
  
  培育增长新动能——国研-世行报告(4)
  
  ■国研-世行报告·区域一体化与区域协调发展课题组
  
  改革开放以来,中国区域发展战略特别是针对特定区域的发展战略的实施对于培育新的增长极、提高生产要素空间配置的效率以及促进区域专业化分工方面发挥了重要作用,促进了区域的协调发展。特别是本世纪以来,中国区域差距趋于缩小,城市化进程快速推进,城市规模和城市间联系不断提升,一批具有全国乃至全球影响力的城市群正在发展壮大。
  
  近年来,随着国内支撑传统高增长的环境和条件的变化、国际市场的持续低迷以及逆全球化趋势的蔓延(特别是中美贸易摩擦的不断加剧),区域经济转型发展面临的挑战不断增多,保持中国经济稳定增长的压力不断增大。保持中国经济的稳定持续增长,需要加快区域经济的转型,培育区域经济增长新动能。从空间角度来看,应从以下三个维度加快培育区域经济增长新动能。
  
  消除要素市场的空间扭曲,提高城镇化的水平和质量
  
  无论是与发展水平接近的发展中国家相比,还是与高收入国家相比,中国城镇化的水平和质量都存在很大的提高空间。中国的城镇化水平比相同发展水平的国家低8个百分点,与高收入国家差距更大。经过几十年的改革,要素市场的配置效率显著提高了。但城乡之间、城市之间以及城市内部仍然还存在或多或少的要素配置扭曲的现象。这些扭曲在很大程度上限制了城市化水平和质量的提升。
  
  以土地要素为例。一方面,区域之间城市人口和经济的增长与城市土地供给之间存在显著的空间不匹配。尽管东北地区城市人口增长了0.3%,但在2013-2016年间,这一地区城市建设用地扩张了13.1%。而东部地区,城市用地面积增长速度(8.3%)却明显低于城市人口的增长速度(10.5%)。亨德森等人(2017年)研究表明,内陆地区城市获取城市建设用地配额要多于实际需求量,而东部沿海地区城市建设用地实际需求要高于配额。实证研究表明,将30%的土地供应从低生产率城市重新分配到高生产率城市将使中国国内生产总值增长0.5%-2.6%。
  
  另一方面,城市内部的土地配置与城市经济的转型发展不匹配。随着大城市的转型发展,城市越来越注重高端服务业的发展和城市创新能力的培育,经济的空间集聚和互动的特征正在改变,需要及时调整土地的配置和重新开发利用土地资源。一些超大城市传统的工业用地的比重明显过高,如果不及时调整再配置,将限制城市向创新型经济和服务型经济的转型。而一些中小城市在推动产业升级和承接大城市制造业转移的过程中,也需要调整土地资源的配置。
  
  从政策角度来看,应总结土地开发市场化改革方面的试点经验和教训,加快构建全国性或者区域性的土地市场,为人口快速增长的城市与拥有剩余土地配额和剩余劳动力的城市之间以及城市内部不同用途主体之间进行城市土地开发权交易和再配置提供平台,提高土地利用的效率,促进城市化水平和质量的提升。
  
  加强政策的统筹协调,注重发挥集聚经济的效应,推动城市群发展和培育区域增长极
  
  改革开放以来,随着人口和经济活动的日益聚集,中国经济的空间格局发生了巨大的变化。大量制造业集聚推动了城市群的发展,长江三角洲、珠江三角洲等城市群已经成为对区域经济、全国经济乃至全球经济具有重要影响力的城市群。无论是国土空间规模和格局,还是从人口和经济规模来看,中国还有条件培育更多的城市群和区域性增长极。
  
  加快城市群发展和培育区域增长极,首先,要统筹各方面的政策,增强地方政府的规划能力和执行力,加强地方政府与中央部委之间的合作。落后地区往往在吸引投资方面存在很多的弱势(如人力资本不足、制度环境较差和基础设施落后等),仅仅改善一个条件往往难以提高该地区对资本的吸引力。如,一个地区如果没有熟练的本地劳动力和配套的商业服务,即便拥有强大的通信设施也无法吸引高技术企业。因此需要综合施策方可增强区域或城市的要素集聚能力。
  
  其次,要加强和优化现有城市群间的分工联系,以便更好地发挥规模经济效应和提高专业化水平,提升整体效率。以长江经济带为例,相关研究表明,长江经济带上游、中游和下游城市之间的经济一体化程度不高。长江经济带的大部分贸易发生在省内,不同省份之间扩大中间品贸易、深化分工的潜力有待进一步释放。进一步推动长江经济带的发展,需要加强上、中、下游之间的经济联系,促进合理分工。
  
  再次,要通过配套改革提高规划、利用和管理基础设施投资的效率。一直以来,基础设施投资是中国促进区域发展的重要举措。未来,中国不仅要进行更多的基础设施投资,还要不断提高基础设施的效率。2016年,中国的物流成本占当年国内生产总值的比重达到15%,明显高于其他国家。降低物流成本,要求加强物流枢纽(特别是多式联运物流枢纽)建设,提升综合物流智能化服务水平。
  
  最后,要继续推进“一带一路”建设,为中西部地区城市群的集聚发展创造条件。与以前的对外开放战略一样,共建“一带一路”将有利于提高中西部地区的对外开放度,为中西部地区城市群的发展集聚更多的资源和要素。
  
  完善城市规划,加强城市管理,推动城市的转型增长
  
  随着经济的转型,中国的城市发展同样面临转型压力。一方面,一些城市随着人口的集聚和经济发展水平的提升,城市职能需要转型,如一些发展水平较高、人口集聚较快的特大和超大城市;另一方面,一些城市在产业转移和转型的大背景下,面临发展模式和发展动力的转型,如一些资源枯竭型城市和老工业城市等。城市转型成功与否直接关乎中国经济的持续稳定。
  
  随着人口的集聚和经济的发展,城市需要营造高质量城市环境,需要满足居民对高品质的生活需求,需要满足形成更加灵活和个性化的产业组织需要。满足城市发展的这些新要求,建设更加包容和高效的城市,要完善不同层次的城市规划,为城市产业发展和升级创造宜居的高质量城市空间;要改革完善城市建设土地开发利用的相关审批流程和规定,提高土地用途调整及其土地补偿费的审批效率和透明度;要促进城市房地产市场的健康发展,吸引城市建设资本,提升城市的全球竞争力;要鼓励重新开发城市中心未充分利用土地,提高城市土地利用效率;要完善城市管理的相关法规,推动城市建设高质量的公共交通网络和学校、医院等公共服务设施,为城市居民提供更好的工作和生活环境。
  
  对于那些需要加快发展模式和发展动力的转型的城市,则需要通过培育新的产业来实现产业的多元化;加快政府职能转变,进一步精简行政审批程序,改善当地的营商环境。另外,也积极学习一些地区在优化营商环境方面的经验。
  
  总之,从空间角度培育经济新动能重点在于消除要素市场的配置扭曲,培育和壮大城市群,完善城市规划,加强城市管理,推动城市的战略性再开发和转型,促进生产要素的优化配置和高效利用。

来源:中国经济时报-中国经济新闻网 编辑: 曹阳       
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