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积极财政政策应突出高质量发展内涵

中国经济新闻网 2018-08-29 11:19:46

  新一轮积极财政政策一方面要努力发挥其促投资、稳增长的正面效应,但同时也要注意防止和克服此前的一些缺陷和问题,特别要注意将“高质量发展”“趋势”“制度安排”等关系中国经济长远发展的因素结合到现时的政策考虑之中,努力把政策用好,让积极财政政策真正起到作用。
  
  智库观点
  
  冯俏彬
  
  对于下半年的经济工作,日前结束的中央政治局会议指出,当前我国经济运行面临一些新问题新挑战,外部环境发生明显变化,因此要重点做好“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”工作,实施积极的财政政策与稳健的货币政策。积极财政政策再一次迎来大有作为的时机。
  
  积极财政政策的实质是扩张型财政政策
  
  积极财政政策的教科书名称是扩张型财政政策,源于凯恩斯经济学中的宏观调控理论。简言之,政府为了某种特定的宏观调控目标,可以使用手中的财政政策和货币政策两大工具,并根据财政政策长于结构调整、货币政策长于总量调整的特点,灵活组合成“宽财政+宽货币”“宽财政+紧货币”“紧财政+宽货币”“紧财政+紧货币”这四种功能不同的政策搭配框架。当前的“积极财政政策和稳健的货币政策”即是“宽财政+紧货币”模式,通常适用于货币量已经比较充足但结构性问题突出的情境。
  
  进一步地,在财政政策这一极,可供选择、使用的政策工具通常有三种:预算支出、债务、税收,具体可根据宏观调控目的的不同,分别采用提高、维持、降低三种操作,而且还可以相机决策,灵活地采用几种工具之间的某种搭配,从而收到精准调控的目的。
  
  我国“积极财政政策”一词肇始于1998年,其实质就是扩张型的财政政策。为了应对亚洲金融危机的冲击,我国第一次实施了宽松的财政政策,当年增发国债1000亿元。此后积极财政政策就逐渐广为人知,成为我国宏观调控中的一个高频词。总体而言,我国积极财政政策一经问世,就受到多方追捧,此后数十年间虽然历次试图收缩甚至退出,但效果不彰,积极财政政策始终没有真正退出,只不过不同时期政策力度有所差异而已。一般认为,最近一次大力度的积极财政政策是2008年国际金融经济危机之后我国出台的4万亿元经济刺激计划,其成败得失,直到今天仍然是各方面反复讨论的话题。
  
  新一轮积极财政政策应服务于高质量发展的需要
  
  2010年以后,我国经济增长在形态上已进入了转型阶段,表现为经济增长速度不断下行,这当中既有外部环境冲击的原因,也有我国经济自身转型的需要。从宏观调控实践上看,也多次有过通过积极财政政策与货币政策刺激经济,试图重回高增长状态的努力,但效果始终不佳。这说明,我国原有的经济发展模式、增长方式等已不可持续,需要及时转变。党的十九大以后,随着中国特色社会主义建设进入新时代,我国经济发展也进入了新时代,其基本特征就是由高速增长阶段转向高质量发展阶段,主要目的是要全面实现经济发展的质量变革、效率变革、动力变革。在此种情形下,因应国内外形势变化而再次推出的积极财政政策,一方面承载着稳定中国经济大局、分担货币政策失灵的压力,另一方面也必须要转变形式与内容,服务服从于“高质量发展”这一对中国具有长期意义的目标。
  
  一是要服务于创新驱动发展的需要。经济史一再表明,技术进步才是经济繁荣的根源,创新驱动是中国经济的希望所在。新一轮的积极财政政策应抓住创新驱动这个“牛鼻子”,在关系到国民经济与社会发展的关键环节、关键企业、关键技术上加大支持力度,特别是要抓住第三次产业革命的历史性机遇,重点支持鼓励与互联网和数字经济相关的基础设施建设、基本服务接入等,为经济增长创造条件。
  
  二是要服务于优化经济结构的需要。结构优化主要应体现在以下几个方面,一是供给与需求之间能保持动态平衡,二是产业上、中、下游之间协同性增强,三是表现为资源、环境、生态与经济社会之间的相互容纳、长远共存。新一轮的积极财政政策应当在以上几个方面加大投入,始终把优化经济结构放在首位。
  
  三是要服务于消费升级的需要。我国庞大的消费市场不仅对于世界各国有着巨大的吸引力,同时也是我国自身经济可持续增长的根本性力量。考虑到当前我国与消费有关的基础设施并不健全、消费环境和质量都有待提升,积极财政政策也应当在这方面有所助力,加强与消费相关的基础设施、公用设施建设。
  
  四是要服务于服务业发展的需要。我国经济已进入工业化的中后期,农业、制造业正在与服务业深度融合,具有广阔的成长空间。新一轮的积极财政政策应当考虑到这一趋势,加大对人民群众急需的教育、医疗、交通、养老、旅游等方面的支持力度。
  
  五是要服务于绿色发展的需要。绿水青山就是金山银山。过去我们在生态保护、环境建设方面存在大量的透支与欠账,加大这方面的投入不仅能顺应全社会对于良好生态环境的诉求,也能切实推动我国经济增长模式转型。因此,新一轮的积极财政政策应当加大对于节能环保、生态修复、环境治理方面的投入。
  
  六是要服务于包容性、普惠式发展的需要。古今中外无数事实证明,收入分配差距过大绝非国家治理之福。过去我们比较重视发展经济,但在基本公共服务方面存在大量欠账,新一轮的积极财政政策可加大这方面的投入与支持。
  
  新一轮积极财政政策要优化政策方式与手段
  
  一般地,积极财政政策可选用的政策工具有三种:增加预算支出、增发债务、减税。结合当前我国经济的实际情况,要特别注意四大方面。
  
  一是新增的政府投资应侧重于补短板、调结构。始于2016年的供给侧结构性改革包括“三去一降一补”五个方面的内容,为了保持政策的延续性,新一轮的积极财政政策要以“补短板”作为连接点,主动对接到供给侧结构性改革之中,加大对中西部、农村基础设施、公用设施方面的投入,补齐道路、水利、环保、生态、交通等方面的短板。
  
  二是要以发行规范的政府债务为主,严防地方隐性债务扩大。按今年政府工作的安排,2018年我国的赤字率为2.6%,全年可新增发的债务总额为2.38万亿元,其中中央财政赤字1.55万亿元,地方财政赤字8300亿元。上半年,债务发行的速度的确较慢。国务院常务会议已确定,今年下半年将加快13500亿元地方政府专项债的发行,这是各方对于积极财政政策最大的期待,也是长期以来推动经济发展的熟稔运作。需要注意的是要防止一些地方政府“搭车”借债,造成隐性债务的膨胀。一个可行之策就是地方政府一律采取发行政府债券方式规范举债,债务数额要经财政部严格审计、要以规范的市场化程序发行且有对应的收入来源偿还,坚决制止各类隐性债务借机粉墨登场。
  
  三是应当以PPP(政府与社会资本合作)为主要方式。从相当大的程度上讲,积极财政政策的实质就是扩大政府投资。当前各方面最担心的问题之一,就是实施积极财政政策会不会使中国经济重新回到主要靠政府投资的老路上?在当前的情形下,以政府投资来稳投资、稳增长、稳预期都是极其必要的,但是政府投资的方式应当“旧瓶装新酒”,由过去的直接投资为主转向政府与社会资本合作为主,努力寻求在投资主体、决策方式、运营管理、权责结构等方面的改善。在过去的几年中,我国PPP发展很快,当然同时也存在很多问题。一方面要继续规范PPP的管理,另一方面也不能“将孩子与洗澡水一起泼出去”,相反要努力使之成为今后政府投资的主要方式。在经过一轮大清理之后,目前PPP库中的项目质量已有很大提高,这客观上为新一轮积极财政政策的实施提供了充足的项目储备。更重要的是,PPP内含的政府与社会合作的一系列制度安排与设计,可以有效地克服政府直接投资的内在弊端,提高积极财政政策的效应。对此必须正面对待、高度重视。
  
  四是减税降费要由“挤牙膏”转向“一揽子方案”。无论从哪方面看,新一轮的积极财政政策都应当更加倚重减税,而非大规模发债。目前,减税降费已进入下半场,重点应当从出台零散的减负条款转向建设“简明、公正、中性”的税收制度,大幅度整并税种,大幅度降低名义税率,大幅度降低社保费率,同时加快立法进程,提高减税的普遍受益程度,稳定和明确社会预期,全面优化营商环境,创造新一轮国际经济竞争的有利条件。具体而言有如下方面。
  
  致力于建设“简明、公正、中性”的税收制度,要在对整个政府收入体系进行重新整理的基础之上,加快税收法定工作。
  
  大幅度整并政府收入体系。我国政府收入体系包括税、费、租、价四个部分,内涵、特点、管理等各不相同,要按“各归其位,各归其管”的原则,分别整理、制定相应的管理制度,形成税、费、租、价并行但相互间既区别也有联系的运行模式。其中特别要突出税收的主体地位,显著提高税收占政府收入的比重,可考虑结合我国到2020年实现国家治理体系和治理能力现代化的目标,逐渐提高这一比重到70%左右(现为50%左右)。
  
  大幅度降低税率。要全面、深入梳理企业所得税的各类优惠政策,将此前仅适用于一些行业、一些地区甚至一些产业园区的政策中具有普遍价值的方面,上升到法规层面,正式纳入《企业所得税法》,以此收敛名义税率与实际税率之间的缺口。要加快增值税改革与立法,考虑到营改增后税基已大大扩大,应马上考虑调低税率,普通档的16%可大幅度下调到10%左右,同时以消费税进行辅助调整。房地产税方面,在商议立法的过程中必须同步整并土地增值税、城市土地占用税、耕地占用税、契税等相关税种,消除税种重叠的现象。正在修改中的个人所得税,尚须精心设计、全面考虑,应当进一步将累计级数从7级减少到5级,同时拉大级距,高达45%的边际税率也有必要下调到与企业所得税率基本相当的水平,以抑制强烈的避税动机。
  
  大幅度降低社保费率。目前,我国单位和个人缴纳五项社会保险费率之和为39.25%左右,居全球前列,但与此同时社保的征收基数则是上年平均社会平均工资的60%,名实不符,负担过重。日前,公布的《国税地税征管体制改革方案》明确从2019年1月1日起将社保全部转由税务部门征收,按实发工资计交的技术条件已完全具备。建议尽快研究下调社保综合费率的方案,多名研究者的测算表明,我国社保费率完全可以下调到25%左右。
  
  总之,新一轮积极财政政策一方面要努力发挥其促投资、稳增长的正面效应,但同时也要注意防止和克服此前的一些缺陷和问题,特别要注意将“高质量发展”“趋势”“制度安排”等关系中国经济长远发展的因素结合到现时的政策考虑之中,努力把政策用好,让积极财政政策真正起到作用。
  
  [作者系中央党校(国家行政学院)经济学部教授]

来源:中国经济时报-中国经济新闻网 作者:冯俏彬 编辑:曹阳      
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