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共享经济:从政府监管走向协同治理

中国经济新闻网 2018-08-23 15:24:11

  一是政府需要加强现有政策制度与分享经济的适用性研究,抓紧修改已经明显不适用的法律法规,进一步清理制约分享经济发展的行政许可等事项。二是充分发挥平台企业内生治理的作用。三是充分发挥行业协会等社会组织的自律和引导作用。
  
  学者观察
  
  于凤霞
  
  当前,共享经济监管和平台责任等问题成为公众关注的焦点。与此同时,在共享经济其他领域,对公共资源、环境等方面的负面影响也日益凸显,侵犯消费者权益等问题也时常见诸报端。面向未来看,目前平台企业暴露出的问题或许只是共享经济问题的冰山一角。人们不禁要问,共享经济如何实现规范发展?
  
  笔者认为,共享经济是近年来出现的新业态新模式,具有区别于其他经济形态的独特特点。传统的政府监管在共享经济时代面临诸多困境,共享经济的规范健康发展,需要建立起多方参与的协同治理机制。
  
  共享经济的监管困境
  
  共享经济是指利用互联网等现代信息技术,以使用权分享为主要特征,整合海量、分散化资源,满足多样化需求的经济活动总和。共享经济是信息革命发展到一定阶段后出现的新型经济形态,是整合各类分散的资源、准确发现多样化需求、实现供需双方快速匹配的最优化资源配置方式。2016年以来,我国共享经济呈现出快速发展态势。国家信息中心的研究报告显示,2017年我国共享经济市场交易规模达4.9万亿元,较上年增长47%;参与共享经济活动的人数达7亿,其中服务提供者约7000万人,在推动经济转型发展、带动就业和促进包容性增长方面的作用日益凸显。我国共享经济领域创新创业取得了巨大成就,成为创新驱动发展的时代缩影,并成为全球的创新者和引领者,引发国际社会关注。
  
  但另一方面,我国共享经济领域也暴露出了一些问题,原有监管制度和实践面临不同程度的困境。
  
  一是用户权益保障难。
  
  共享经济通过网络平台整合资源,许多产品和服务需要线上线下结合,但线下的法律条文很难直接适用于线上业务。在平台责任界定不清、诚信体系不健全以及先行赔付机制缺乏等情况下,首先,共享经济面临“监管难、取证难、维权难”的挑战。其次,用户隐私保护与信息安全面临挑战。平台企业发展过程中会收集到越来越多的用户个人信息,积累起大量的日常行为数据,这些反映用户隐私的信息一旦发生泄露或被不正当利用,将威胁到用户权益甚至人身财产安全。2017年6月1日,我国《网络安全法》正式实施,对加强个人信息保护等提出了具体要求,对平台企业提出了明确规定,在具体落实上还须各方共同努力。
  
  二是传统属地管理模式的局限性日益突出。
  
  传统的管理体系强调属地管理、行业管理、科层管理,与共享经济的跨区域、跨部门、跨行业等发展实践的现实需求不匹配,共享经济“一个平台、服务全国”的运营特点与传统的属地管理制度之间的冲突日益凸显。比如,在网约车管理方面,各地出台的网约车管理措施基本都延续了传统出租车管理体制和做法,所有的网约车平台企业都要适应出租车的属地管理要求,要求在本地设立分公司并取得行政许可。以滴滴出行为例,要获得全国300多个地级市的行政许可,需要携带几乎相同的材料跑遍这些城市,因材料中包含营业执照、法人身份证、线上能力认证函和公章的原件,又不能异地同步办理,即使马不停蹄地逐个城市递送材料,300多个地级市至少需要3年才能办完,若全国近2800多个县级单位也要求办证,周期可能长达20多年,企业合规成本极高。
  
  三是新的共享模式给城市治理带来新挑战。
  
  如在共享单车领域,平台企业为了抢占市场,导致短期内单车投放数量急速增加,再加上现有城市规划中在慢行交通系统管理方面存在的规划建设不足、智能化管理水平不高等短板以及用户自觉有序停放意识薄弱等原因,导致车辆乱停乱放问题严重。在生活服务领域,快递外卖、上门取送件、共享停车位等新业态离不开线下场景的开放,这与部分小区封闭式管理、公共场地的使用规定出现明显冲突,甚至引发许多纠纷。
  
  从政府监管走向协同治理的三个关键点
  
  以网络平台为关键技术支撑的共享经济具有突出的跨领域、跨行业特征。传统的政府监管制度和手段越来越难以适应共享经济发展需要:一是传统监管体系强调属地管理、行业管理、科层管理,与分享经济跨区域、跨部门、跨行业发展实践的现实需求不匹配。二是制度建设更新滞后,地方和部门的具体措施与中央鼓励发展的政策初衷存在错位,强调规范多和事前审批多。三是行业协会、产业联盟等社会组织作用缺位。
  
  面向未来看,随着我国“放管服”改革的持续推进,最大限度地扩大市场准入、鼓励竞争是大势所趋,“鼓励创新、包容审慎”成为我国共享经济领域制度创新的主基调。在这种大背景下,解决共享经济发展中出现的问题并促进其健康可持续发展,迫切要求由原来的政府主导的市场监管转变为政府、平台企业、社会组织等多方共同参与的协同治理。
  
  建立和完善多方参与的协同治理,有如下三个关键点。
  
  一是政府需要加强现有政策制度与分享经济的适用性研究,抓紧修改已经明显不适用的法律法规,进一步清理制约分享经济发展的行政许可等事项。
  
  利用大数据等技术创新监管手段,加强对分享经济企业的事中、事后监管。放宽资源提供者的市场准入条件,研究制定以用户安全保障为底线的创新准入政策。完善适应灵活就业趋势的社会保障机制。研究界定平台企业相关的权力、责任和利益,明确其追责标准和履责范围。
  
  二是充分发挥平台企业内生治理的作用。
  
  分享经济平台作为一个节点,既是交易的平台、数据的平台,也是信用的平台和消费者保护的平台。平台企业在发展中逐步形成了一些参与者共同认可的规则,即平台的内生治理体系,包括质量与安全保障、信用管理、风险控制等多个方面,基于平台交易形成的治理机制有望成为政府监管的重要补充。如在网约车管理方面,网约车平台可以从大数据等技术上保障每一次出行都能完整的信息链记录,并实现事后可追溯,这正是网约车与传统巡游出租车的最重要的差异所在,也是对于行业管理极为有利的因素,政府对其的管理可以充分发挥市场机制的作用与平台企业的内生治理机制,从事前的限制性管理和审批,逐步转向加强事中与事后监管。
  
  三是充分发挥行业协会等社会组织的自律和引导作用。
  
  从国外实践看,行业协会在新业态发展过程中可以发挥重要作用。英国的分享经济组织(SharingEconomyUK,SEUK)是由商务部组织成立的行业组织,既是宣传推动共享经济发展的组织,同时也是规范及监管共享经济的行业平台。在大力宣传分享经济发展意义的同时,还致力于制定相关标准,以期为所有英国分享经济企业树立清晰的、需要遵从的价值标准和行为原则。此外还通过支持研究项目、总结企业成功实践等方式,努力解决分享经济企业共同遇到的问题和挑战。从我国发展实践看,行业协会等组织可以在如下几个方面发挥重要作用:组织、引导和督促企业贯彻国家关于分享经济发展的法律法规和政策方针,规范企业经营行为;加强行业自律,研究建立争议、投诉处理机制和反馈机制;组织开展行业情况调查,研究制定行业服务标准和业务规范,完善社会监督;协调企业之间、企业与政府有关部门之间的关系,发挥桥梁纽带作用。
  
  (作者系国家信息中心分享经济研究中心副主任)

来源:中国经济时报-中国经济新闻网 作者:于凤霞 编辑: 曹阳       
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