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深圳:城市持续更新的力量

中国经济新闻网 2017-12-27 11:27:31

  我国大城市已从增量时代进入存量时代,这也意味着,城市更新正成为城市发展的新增长点。国内城市更新先行者是深圳。2010年至今,深圳的城市更新供应的商品房总规模占全市商品房总供应规模比重逐年增长,其中2016年达到了约50%左右,有一半是通过城市更新来实现的。深圳城市更新目前现状如何?有哪些经验和问题?下一步该如何突破?中国经济时报本期圆桌围绕相关问题邀请嘉宾进行深入探讨。

 

  主持人 孟歌 

  嘉宾

  罗志华 深圳市规划和国土资源委员会城市更新局副局长范仲铭 中国城市规划设计研究院深圳分院常务副院长

  宋 丁 中国城市经济专家委员会副主任

  叶可方 深圳市龙岗区人民政府督办专员 

  在城市规模有限的背景下,将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要、有计划的改建,对包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等进行综合整治、功能改变或者拆除重建,是一线城市和二线重点城市当前的主要任务。我国大城市已从增量时代进入存量时代,这也意味着,城市更新正成为城市发展的新增长点。

  国内城市更新先行者是深圳。2010年至今,深圳的城市更新供应的商品房总规模占全市商品房总供应规模比重逐年增长,其中2016年达到了约50%左右,有一半是通过城市更新来实现的。深圳城市更新目前现状如何?有哪些经验和问题?下一步该如何突破?

  政府引导、市场主导的城市更新模式

  中国经济时报:城市更新是当前各方关注的热点,尤以深圳为模板,请你介绍一下深圳城市更新模式和运作。

  罗志华:从大的方面讲,新增用地即将耗尽,决定了深圳市产业结构调整、城市转型发展和增长方式转变,已经不可能依靠增量土地开发的传统模式,只能通过盘活存量土地进行二次开发。而在盘活存量土地、推进城市更新过程中,深圳市又面临着相当棘手的突出问题,主要是:一是原农村集体经济组织掌握了约一半的存量建设用地。二是历史遗留用地问题突出,城中村、旧工业区等土地权益和产权归属关系复杂,单纯的旧城改造和拆迁安置政策难以解决。如何摆脱政府主导式的“行政强拆”,是新型城镇化可持续推进的关键。深圳市2009年通过《城市更新办法》,并启动了以“城中村”改造为核心的城市更新计划,这种以“市场主导、政府引导”的城市更新模式,在符合规划条件下,鼓励并允许“城中村”的产权所有者——原农村集体经济组织探索自主改造和合作改造等方式,打破“政府收储—拆迁安置—政府出让土地”的政府主导式更新模式,建立起了各个利益主体平等合理的利益获取和分享机制。

  在具体实施上,2004年是城中村一旧改造,2009年三旧改造正式开始,2012年存量开发,出让的用地已经超过新增用地。城市更新做了一定的工作,取得了一些成绩。截止到2017年10月底,列入城市更新的项目共628项,用地面积50平方公里。已批项目规划397项,先计划再批规划,规划批准拆迁面积31平方公里,规划批准总建筑量11327万平方米,已经出让土地出让合同15平方公里,主要完成基础设施、产业用房、改善居住。

  与其他城市不同,深圳专门成立了市城市更新局。市城市更新局是市规土委的下属二级机构,全市十个区都成立区级城市更新局。市城市更新局主要是负责统筹、编制规划,各个区负责执行、监督。在城市更新方面,以协议方式出让的,原权利人或是参与改造的市场主体可以不招拍挂,进行协议出让,这一点我们是创新。土地储备和城市更新实行两条腿走路,土地储备是政府行为,征收、整合一些比较零散的旧房、旧厂区,征收安置。和棚改不一样,棚改是政府主导,城市更新是市场主导,政府引导、制定政策,实行的是房地分离、签订协议。

  在城市更新中,拆除重建是最主要的,进行功能改变。但并不是所有旧村、旧工业区都是拆的,也有整治的,大部分进行了保留。今年完成旧工业区100万平方米,相比往年属较多的一年。综合整治方面,我们正在研究,旧工业区整治不拆或是局部拆的情况下,如何保证一定量的空间面积、建筑面积,这里的旧工业区包括在村集体土地上的建筑和土地出让建设的旧工业区。旧工业区改造,我们想得更多的是适当提高容积率,前段时间我们做的工作是密度分区,中心、副中心、边缘作调整,适当提高容积率,这也是我们能想到的创新。

  更新进入瓶颈期

  中国经济时报:《城市更新办法》出台到今年9年,已经进入总结观察期,现在进展如何?

  叶可方:以我们龙岗区来说吧,龙岗区1993年1月1号成立,我记得当时的GDP是36亿元,面积是840平方公里。2016年,23年过去之后,龙岗区的面积通过几次的分区,变成380平方公里,GDP接近3200亿元,在23年里GDP增长接近90倍。产业的业态,1993年一直到2010年前,我们绝大多数的产业都是三来一补、来料加工,都是比较低端的,但是华为在我们区。2011年深圳大运会以后,龙岗区脱胎换骨,成为深圳高新科技的重镇,高新技术产业占了非常大的比例。

  存在的问题就是空间的问题。华为是龙岗区一枝独秀,华为总部在坂田街道,只占1平方公里的地,但华为的产值4000多亿元。华为是这么多年这么大的企业里硕果仅存不搞房地产的企业,发展到今天,我们已经很难满足华为的空间扩展需求。法定图上可以拿来做产业开发的只有41平方公里左右的规模,不论我们怎么努力都达不到华为空间扩展的要求。

  深圳包括龙岗区,政府手上没有多少土地,要么在集体手上,要么在企业手上,如果我们要引进开发,必须通过存量开发。存量开发上,要么在集体、要么在企业,无非通过征收,要不然通过市场模式更新,走哪一条路都很难。土地整备是政府征收的,就是政府定个价,这个地方征民居多少钱,政府定个价给你收,在房地产价格不断上涨的情况下,现在走这条路是非常艰难的。每年通过政府征收手段拿回的土地基本上微乎其微。

  范仲铭:深圳城市总体规划是第四轮的城市总体规划,深圳创造世界城市发展的历史,深圳快速成长的历史,示范作用非常明显,特区创新是深圳的灵魂和发展路径,未来谈可持续发展的全球创新城市的建设,对深圳至关重要。跟以往创新发展不一样的情况是,实际上深圳已经引起高度的关注,特别是自2015年以来,我国资产价格的上涨,导致大量资金涌入深圳,深圳因此成为开发建设、城市建设的主场。大量资金的进入导致资产价格上涨,企业运营的成本增加。宝安区有一个调查数据显示,宝安区亿元以上的工业企业878家,98家有往外走的意愿,价格再涨一点,有20%左右的企业利润是负的,企业正面临转移问题。

  工业企业中,20%的规模企业创造了全市80%的工业产值,意味着还有一些低下的工业用地需要重新考虑。实际上深圳的城市更新应该以目标产业、新兴产业、战略性新兴产业作为引进的方向,不能让房地产左右总体城市发展。

  宋丁:土地极度匮乏制约着深圳作为国家创新型城市正常的发展。37年前深圳作为特区刚刚成立的时候人口30万,GDP9000万元,现在我们的人口2300万,GDP已经超过2万亿元,发展空间仍然在1990平方公里范围内,空间严重不足。

  深圳解决发展空间严重不足的主要举措是快速进入旧城改造和城市更新的发展通道,并且在城市更新政策上强调以高端产业为导向的基本格局,这个是对的。但是在实际推进中,我们看到受既得利益和多方的牵制,也受到项目利润空间的巨大牵制,真正的创新型产业纵深拓展面临巨大的困难。现有不到1000平方公里实际发展空间,基本开发完毕,其中一半多都被违法用地和低效用地占据,严重制约深圳创新发展空间,可以说,城市更新进程慢于预期,也可以说,城市更新进入瓶颈期。

  最大难题

  中国经济时报:深圳以市场为主体的城市更新做法得到多方认可,现在进入瓶颈期,原因是什么?

  罗志华:需要指出的是,采取市场主导式的城市更新模式,并不意味着所有的更新项目都必须由市场主体自主更新和合作更新。从深圳市这么多年来的更新经验看,采取“自下而上”的合作改造更新模式,由开发企业或集体组织作为实施主体,从自身利益出发,会偏好于区域位置好、容易改造的城中村更新,那些位置偏僻、改造难度大的“城中村”只能留到以后由政府去实施改造。另外,涉及重大基础设施、公共服务设施和城市公共利益的城市更新项目(比如地方政府的土地储备项目),单纯依靠市场力量就难以有效推进,需由政府主导组织实施。所以,现在留下的都是难啃的“硬骨头”。

  其中,最大问题还是产业问题。城市更新包括工改商、工改居和工改工。改成居住、商用是房地产商最擅长的,但工改工情况则不同。规划的时候基本能够承诺保持不变,但接下来招商计划、产业准入,往往是一个产业部门批准了,但实际操作并不理想,造成工改工项目建成后有一定空置,最后只能让别的产业进来,出现非目标产业进入情况。

  叶可方:通过政府征收很难,如果通过城市更新的方式盘活城市用地又是市场导向,可市场是驱利的,现在最大价值就是房地产,房价现在比商业价格还要高,你让开发商按市场的方式是很难达到诉求的,现在处在两难的境地。

  现在市政府出台了很多鼓励政策,但如果要求开发商执行工改工,不把工业区都拆掉建住宅、商业,以我们目前的政策优惠力度是不足以吸引他们改变思路的,没有一定情怀、没有一定长远眼光的企业不会做这个。我们在想,顶层设计、制度设计方面应该有导向性,现在龙岗区政府已经正视到这个问题。

  范仲铭:工业用地、国有土地和集体土地中,深圳工业用地占建设用地约34%左右,这个数字类比东京、新加坡、上海,比例是非常高的。所以,工业用地的升级、换代、改造未来蕴含着非常大的潜力。如果拿工业用地进行房地产开发,工业用地成本非常低,房地产价格上涨非常快,改造以后能迅速形成房地产出让一次性回报。但这种一次性回报对城市的可持续发展非常不利,伴随着房地产价格上升,大大挤压了创新型城市的发展。

  目前,深圳20%工业用地创造80%的产出,还有80%的用地在干嘛?都在等着土地资产价格上涨的机会。工业用地升级的时候,道路非常艰辛,都在等着宁可不改,等着工改居局面出现。以房地产开发为主的公司,是不能把现有的存量空间、低效空间迅速释放为创新型空间的,而是用一次性的买卖销售获取利益为主,现在深圳城市更新,缺的不是房地产开发商,而是“产业开发商”。 

  持续更新的力量 

  中国经济时报:城市更新是城市功能的重新定位,也是城市动能的重新发现。如何实现动能转换?

  罗志华:引进有实力专门做产业发展的产业运营商做城市更新,我觉得这个非常必要。做产业的城市更新,尤其是产业更新项目,房地产商确实不行,一方面他不在行,另一方面他可能也不愿意做,就算想做,但他又不太熟悉产业和实业,从零开始做城市更新有难度。要把做产业的运营商和城市更新结合起来,让他们的身份合二为一,引进很强的运营商是很好的事。

  叶可方:以开发住宅为主的传统开发商来说,比较青睐于城中村改造、工改居等更新项目。“工改工”是一个长期的经营项目,很多开发商不愿意去触碰。在落实强区放权后,各区根据各区区情出台了区级政策,对更新项目而言,需要了解和核查的更新政策、规则会越来越多,专业化、精细化的项目全流程策划将显得越来越重要,这些都需要有实力、专业的产业开发商运作。

  宋丁:我认为,首先,在观念上要毫不动摇地坚持深圳将近40年改革开放中形成的创新型发展的市场机制和体制,并且继续加大力度丰富和完善卓越的机制和体制,让它成为深圳安身立命和可持续发展的核心动力。坚定保护深圳将近40年来培育出的一大批创新型企业,特别是品牌型的民营企业,并且继续加大力度培育以及引进更多的实力型民营企业进入深圳,形成全球最强的民营企业阵容,这是我们必须明确的大方向,以保持深圳的优势。

  其次,坚定地在城市更新和创新城市发展中高端产业,一方面通过腾笼换鸟,让低端产业为高端产业腾挪空间,我们走了2万家低端的企业,逐步给高端产业腾空间,这是被迫的,一定要这么做。要通过政策引导,让一般的房地产开发让位于高端实体经济产业发展的行动。从而为深圳全球创新价值化奠定坚实的实体产业基础,这是一个大的方向,要摆正这个关系。说实话,旧改重大的城市更新项目,绝大部分还是房地产主导的,房地产商主导当然也很重要,他们这么多年也积累了一些资金基础和开发经验,但是他们对产业不太熟悉,他们现在试图进入产业,我觉得他们进入产业的很多方式是不太清晰的,如果我们这样布局的话,对于深圳长远的发展也是不利的。

  基于高端产业市场化大发展的迫切需要,深圳亟须制定相应的专项政策,开放式引进国内更多的实力型、品牌型的产业新城运营商,加盟深圳的重大城市更新项目,确保城市更新能够沿着为深圳建设创新型城市的战略目标提供平台和服务,在这个问题上特别要注意两点:一是坚决遏制大型房地产商假借产业之名行地产之实的不良举措;二是坚持深圳长期以来形成的创新型城市民营经济的主体作用,避免深圳创新型经济出现活力减弱、整体倒退的局面。

  最后,在通过城市更新推进深圳创新型经济发展的过程中,要坚持多元共享的方向,在相关政策的引导下,由开发主体整合项目所有权益方组成共享型的股权架构,以便能够更加顺利地推进资源整合、产业整合、空间整合、金融整合和文化整合,这样深圳才能继续在全国保持创新内涵式的发展优势,才能源源不断为国家和其他地方提供成功的经验。

来源:中国经济时报-中国经济新闻网 作者:孟歌 编辑:曹阳      
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