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全面实施预算绩效管理重在协同推进

中国经济新闻网 2017-11-15 11:10:42

  学者观察
  
  朱美丽 都静
  
  党的十九大报告是新时代中国未来发展的总纲领,习近平总书记在报告中提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”。为新时代推进预算绩效管理指明了方向。
  
  党的十八大以来,预算绩效管理改革在财政部与地方政府“自上而下”与“自下而上”合力推动下向纵深发展,实现了从仅关注“钱花得怎么样”到关注“为什么花这笔钱?怎么花?花得怎么样?”完整支出链条的转变。目前,几乎所有地方政府均已开展绩效评价工作,超过23个省份在网站上公布了预算绩效管理制度规章。这些探索对于落实绩效管理、提高国家治理能力和现代化水平起到了很好的保障作用。
  
  当前面临的主要问题
  
  虽然预算绩效管理改革取得了较快的进展,但总体上,当前预算绩效管理实践仍然处于起步阶段,其发展具有明显的行政体制和行政文化特征。
  
  一是地方财政收支压力大,改革模式多样但绩效提升效果有限。各地推行预算绩效管理,总会争取有不同于其他地方的模式,但实际改革产生的效果、评价结果等信息较少公开。从实际情况看,各地在改善资金分配方面取得一定的效果,但整体资金支出绩效提升效果有限。
  
  二是财政部门单兵突进,未形成改革合力。各地多由财政部门负责绩效管理的推进工作。由此产生两个问题:第一,预算部门倾向于将绩效管理看作在原有财政管理之上增加的任务,缺乏自评的动力;第二,缺乏人大、审计、监察等部门的介入,社会公众也难以真正参与评价过程。
  
  三是绩效管理机制、方法与技术等存在缺陷,绩效管理质量不高。第一,预算执行绩效监控仍以财政部门传统合规性审查为主,尚不能动态监控预算执行效果;第二,绩效评价指标体系设计尚不完善,各地的个性指标体系定性指标多、易完成指标多、可操作性指标少;第三,评价仍然以项目支出为主,对宏观层面的综合绩效管理不足;第四,预算绩效管理信息系统尚未建成。
  
  四是区域间绩效管理发展不均衡。横向上,起步较早的地区在推动预算绩效管理向纵深发展,起步较晚的地区起点较高,还有部分地区仍在观望。纵向上,中央部门工作逐步推进,省级预算绩效管理工作开展较快,但大部分区县级政府的预算绩效管理工作进展比较缓慢。
  
  五是改革推进过度依赖第三方机构,缺乏可持续性。当前改革推进程度较高的多为地方党政一把手亲自推进,配合以第三方机构支持。这一方面造成地方人大、审计及社会公众尽管起到了一定监督作用,但仍十分缺乏;另一方面,从可持续发展的角度看,预算单位自评能力没有得到培养,长期绩效管理运行成本过高。
  
  六是预算绩效管理与政府绩效管理之间被人为分割,未形成改革合力。预算绩效管理应与部门职能挂钩,与政府绩效考核共同服务于政府整体战略目标的实现。但目前政府组织预算、组织绩效与组织战略之间的联系被人为分割,改革分开推进且彼此之间并无绩效信息的沟通与共享,阻碍绩效管理改革目标的实现。
  
  协同发力推动绩效管理全面实施
  
  “改革越深入,越要注意协同”,发挥整体改革的协同效应,特别是绩效管理改革与中期财政规划改革、部门预算改革、支出经济分类改革之间的协同,是全面实施绩效管理的重要路径。
  
  第一,从政府层面整体推进预算绩效管理,缓解地方财政收支压力。弥合预算绩效管理与政府绩效管理推进过程中形成的人为分割,使预算绩效管理落实为政府绩效管理的一部分,调动各利益相关方参与推进改革的积极性。通过政府层面的统一组织,使预算支出单位自觉承担起对预算支出绩效结果负责的主体责任,财政部门更好地发挥政策落实的连接作用,有效缓解地方面临的财政收支压力。
  
  第二,建立绩效管理与中期财政规划、跨年度预算平衡机制之间的协同机制。在年度预算过程中引入中长期视角是现代预算改革的重要趋势,中期预算与绩效预算同步推进将呈现综合治理效应,有助于改革目标实现。预算绩效管理是将中长期预算目标落实为分年度绩效目标与年度绩效计划的重要途径。因此,全面实施绩效管理应致力于建立绩效管理与中期财政规划、跨年度预算平衡机制之间的协同机制,建立能够落实中期财政规划的预算绩效管理体系,使每年度产生的预算绩效信息成为跨年度预算平衡和中期财政规划调整的依据。
  
  第三,培育合作协商网络机制,建立共享的预算决策制度。使人民对美好生活的需要在预算资源配置中真正成为核心价值和标准,并通过公共预算决策过程的广泛参与使核心价值和标准运用成为可能。行政主导式预算配置传统的根本转变任重道远,需要不断总结和优化实践中形成的共建共享模式,既要坚定不移地推进预算信息公开,提高政府透明度,又要面向公众实施大量的预算知识培训和传播,这是一个理性建构的过程。
  
  第四,推动落实地方人大、审计等部门的监督权,建立预算绩效管理的评估机制。对当前改革是否取得实际的效果以及未来的改革应该如何调整以获得更好的效果等,都应有相应的监督与评估机制。一方面可逐步落实地方人大以财政绩效为抓手,实质性监督政府绩效的权力,发挥审计部门的绩效审计功能;另一方面充分利用公众参与的力量,加强外部评估。
  
  第五,加强协同治理,形成政府层面发动、财政部门主管、预算单位为主体、第三方、社会公众共同协作的预算绩效管理组织体系。一是整合政府内部力量,建立不同部门之间的工作协调机制,明晰职责、再造合作流程,提升行政绩效;二是深化“预算绩效管理信息系统”的建设与推广应用,同时将该系统与各地方政府的网上办事大厅、行政服务中心、公共资源交易中心、电子监察平台、对外服务窗口、行政审批等系统进行有效整合和对接,推行信息资源共享共用;三是充分利用外部资源,积极推动公众参与。
  
  (作者单位:中国发展研究基金会研究三部)

来源:中国经济时报-中国经济新闻网 作者:朱美丽 都静 编辑:曹阳      
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