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网络商业平台治理应打破纵向行政层级

中国经济新闻网 2017-09-19 10:24:10

  在新一轮的国际竞争中,尤其是美国与中国在新技术领域展开的竞争,我国绝不能因政府自身改革和创新不够,而影响全球竞争力。
  
  智库观点
  
  丁元竹
  
  “网约车”群体事件已成社会稳定敏感的风险点。仅最近一年,全国就有重庆、青岛、郑州、合肥、长沙、天津、大连、包头、巴彦淖尔等地发生“网约车”群体事件。治理“网约车”考验政府创新能力。
  
  “网约车”治理瓶颈:网状平台与纵向行政层级之间的冲突
  
  (一)“网约车”治理受限于出租车管理体制
  
  2016年7月28日,交通运输部等七部委联合颁布实施《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》),作为国家部门规章首次明确“网约车”的合法地位。根据《暂行办法》,各级政府陆续出台了本地的实施细则,目前,全国有104个城市颁布了“网约车”实施细则,115个城市发布征求意见稿。
  
  从各地颁布的实施细则看,“网约车”基本延续了出租车的管理思路:由设区的市级或者县级交通运输主管部门设置许可,负责具体政策落实。但“网约车”公司,如滴滴出行、易到、神州等都是全国性平台公司。网状平台遇到纵向行政层级,应采取什么样的治理模式?这些网络平台公司要获得全国几百个地级市的行政许可,需要持几乎相同的审批材料跑遍这些城市。
  
  (二)传统治理方式引发种种问题
  
  根据滴滴对87个发布“网约车”细则城市的统计分析,这87个城市均有对车辆的限制条件(轴距、排量、价格、车龄、车身尺寸等)。其中,51个城市对车辆轴距有限制,29个城市对车辆排量有限制,59个城市对车辆价格有限制,78个城市对车龄有限制,13个城市从车身尺寸、发动机功率等其他条件上做出限制。59个对车辆价格有要求的城市中,有31个要求车辆价格12万元及以上(不少城市以计税价衡量,实际购车价接近15万元)。这些条件大大抬高了当地“网约车”车辆入门门槛。
  
  按照各地实施细则要求,驾驶员除满足年龄、学历、户籍、驾驶经验等条件,还需要办理居住证、缴纳社保、背景条件审查、报名、培训、考试等诸多程序。对于“网约车”车辆,各地细则在运营安全、环保等要求之外,还对轴距、排量、价格、车龄等方面做了限制,有的还对车辆的长宽高尺寸、是否具有车身稳定系统等做出了具体要求。开展合规转换工作,不仅需要巨大人力物力,也需要更多时间。
  
  (三)“平台”:扁平系统的“连接”和“媒合”
  
  就其实质来说,“网约车”是一种商业模式。在这个平台上,数字环境里边际成本趋于零的各种信息沟通样态,通过平台大幅降低了传统上双边平台聚合以及双边互联等项目的“摩擦系数”。使平台可以“连接”与“媒合”功能发挥得更加淋漓尽致。而反过来,许多运营范围受地理位置和沟通成本所限制的连接与媒合需求,也通过数字平台得到满足,从而实现更加高效的连接与媒合。
  
  平台打破了部门分隔下的网络,产生互联网效果。平台意味着在一个扁平系统进行合作和沟通,它要求生成最大产出,最终动员最广大的社会成员参与治理与服务——努力建设透明、参与、合作型政府,实现政府流程再造。
  
  适应科技变革的政府创新问题也困扰美国
  
  同样的问题也曾困扰着美国。2017年6月的第四周,美国总统特朗普专门就政府技术现代化问题启动“白宫技术周”,邀请各方面人士,尤其是企业界人士一道探索政府如何创新才能为技术进步创造一个良好的环境问题。
  
  (一)白宫提出政府技术现代化思路
  
  “白宫技术周”的活动重点是推进政府技术现代化和刺激技术领域的创新。星期一,邀请了主要科技领袖和大学校长参加美国技术委员会首届会议,讨论如何通过政府退出旧版系统和增加共享服务来实现政府现代化。星期二,美国财政部长史蒂文·恩甘宁和时任国家经济委员会主任加里·科恩与技术领导人举行听证会,讨论美国的税收改革以及新税收计划与技术创新之间的关系。星期三,特朗普前往爱荷华州雪松拉皮兹参观柯克伍德社区学院,并以农业创新和授权美国农民为题发表演讲。星期四,白宫主办美国新兴技术领导人互动活动,技术产业领导人展示了先进无人机和5G无线网络等技术。
  
  (二)把提高效率降低成本作为政府创新的核心
  
  白宫认为,必须以拥抱巨大变化、大胆思想的心态和从局外人的视角看待政府创新。创新将使美国人使用现代化的关键信息技术推动政府更加透明,使人民的生活更加美好,在未来10年里,为纳税人节省10000亿美元的财政支出。政府应创新信息通信技术政策,着重于数据治理,为人工智能时代到来做好准备,同时尊重数据隐私、网络中立、网络安全和竞争政策。
  
  有媒体评论道,特朗普政府技术现代化的努力将使政府工作效率更高,鼓励投资和在全国创造更多的就业岗位。特朗普在会议上说,我们正处在新技术革命的前夜,这些新技术将几乎改变我们生活的每一方面,为美国工人和家庭创造巨大的新财富,开创科学、医学和通讯等新领域。
  
  在美国,“网约车”司机无须向政府或监管机构提出申请,网络平台承担落实标准的义务和责任。主要要求包括:司机须年满21岁;接受专门驾驶技术培训,拥有合格有效驾照并具有较为娴熟的驾驶技术;通过全国刑事背景审查和驾驶记录核查;持有购买的合格保险以及有效登记的当地车辆。有些州则要求司机必须具3年以上的驾龄。平台公司必须依照规定确保车辆完成19个车辆部件的全面安全检查,并有义务确保车辆每年接受同样的检查,并保留检查记录以供审查。禁止重度改装的车辆用于“网约车”运营。有些州的立法规定,运营车辆在开始服务前的90日内须通过权威认证机构的全面安全检验,以后每年都要接受检验;车辆应当是不超过8座(包括司机)的四门车辆。在开始服务前,车龄不超过10年;即便是新车,服务时间也不能超过12年。美国除了对与“网约车”安全相关的内容规定外,不对车辆的轴距、车型、GPS等做额外要求。在承认“网约车”合法化的加州,也不允许政府实时接入“网约车”数据。
  
  (三)企业呼吁白宫废除技术创新中政府机构的繁文缛节
  
  全美联合通讯委员会主席阿吉提·派在会议上呼吁,“政府必须排除创新的障碍和废除确保技术进步的各类繁文缛节等。‘白宫技术周’活动讨论的中心议题是:什么样的公共部门政策最能刺激私营部门创新?正确回答这个问题事关民族经济前程。技术创新开启了新兴产业,创造了平台、就业机会和打开了经济增长的大门。在分享经济领域中已经出现了十亿美元的公司,像Airbnb和Lyft。技术公司是目前美国最有价值前五名的公司。在新技术面前,我们都是初学者,我们正在加快推出下一代的无线网络技术,如5G。5G对于物联网的发展非常关键。未来,任何设备都可以链接到网络上。数以亿计的设备将被链接,创造数万亿美元的经济价值。但是,以5G为核心的物联网要成为可能,需要比今天更加高级的基础设施。如果美国要在5G领域领导世界,就需要对法律法规进行改革,推动其实现现代化,使基础设施及时并大规模地得到部署。”
  
  全美联合通讯委员会所做的另外一项工作是推动政府部门和机构更加敏锐和敏感。阿吉提·派说,“官僚体制和官僚作风是创新的毒药。眼下,创新者要求全美联合通讯委员会批准一项新的技术或服务,通常需要按照政府的标准进行。联邦法律要求全美联合通讯委员会遵循这个时间表,这个规则在几十年前被采纳,人们已经习以为常。在新的技术环境下,不能再让寻求创新的人等待无限期的答复。”
  
  2016年10月7日,美国联邦第七巡回上诉法院在一份判决书中指出,Uber和Lyft等平台不需要接受类似出租车的价格监管,司机也不需要获得出租车经营牌照。该案件的原告是一家出租车公司组织起来的行业协会,被告是芝加哥市政府。这个案件的主审法官是著名法学家理查德·波斯纳,他在判决书上写道:“持有咖啡厅营业牌照并不意味着牌照持有人可以阻止一家茶馆开业。尽管这一牌照允许以特定方式在市场上展开经营,但持有牌照并不意味着有权在市场上排除竞争。专利权代表的是制造及销售专利产品的独家权利,而不是阻止竞争对手发明未侵权的替代产品,防止自己的利润受到损失。实际上,当新技术或新商业模式诞生时,通常的结果是老一代技术或商业模式的式微甚至消失。如果老一代技术或商业模式获得宪法赋予的权利,将新生事物排除在自己的市场之外,那么经济发展将可能停滞。我们可能就不会有出租车,而只有马车;不会有电话,而只有电报;不会有计算机,而只有计算尺。”
  
  通过政府创新为企业释放空间的建议
  
  (一)把政府创新提升到国家竞争力的高度
  
  在新一轮的国际竞争中,尤其是美国与中国在新技术领域展开的竞争,我国绝不能因政府自身改革和创新不够,而影响全球竞争力。
  
  人工智能发展正在进入一个激动人心的时代,未来智能会对整个人类产生重大挑战,带来很大的想象空间。人工智能作为新的智能物种崛起和中国崛起差不多同时发生,政府需要高度重视。
  
  数字经济高速发展,“云”已成为产业变革的源动力、新型社会管理的主平台、人工智能的强载体。为了更好地把握人工智能带来的机遇,政府应尽快着手制定以人为本的人工智能战略,并致力于研发符合伦理道德观的,能产生积极效应并鼓励人们发挥想象力、创造力、创新力的良心人工智能系统,用于政府治理。
  
  (二)以政府技术现代化再造政府流程
  
  流程再造的含义有三,一是要打破部门和地区之间的分隔,在统一的大数据和云计算基础上链接需求方和供给方,形成点对点的结构;二是减少行政层级,转变各个层级的职能,直接把社会和经济发展服务的职能转移到平台上来;三是公共服务和社会治理等有关财政政策融入公共服务供给中,实现体制与技术的新组合。
  
  政府流程再造就是要以更低的投入产出更多的、公众更满意的公共服务和更好的服务体验,就其实质来说是“数字”平台。数字政府的涵义是,政府采取协调性、信息化和以客户为中心的政策来改革公共服务提供的模式——在任何时间、任何地点和任何平台上或采取任何方法都能够向社会成员提供服务,并利用技术进步和社会创新使自己提供的信息和服务渠道多元化:众筹、众包、移动手机、公众参与、企业参与等,大家一道来创新政府流程。
  
  (三)提升政府部门和公务人员的人工智能战略布局和领导力
  
  一是通过培训,把政府工作人员和政府雇员重新塑造成人力+人工智能资源的劳动力人员。组织和人事部门不仅要管理公务员和政府雇员,还将变为管理人机交互——或者公务员+人工智能资源的部门。二是机器学习——为了让政府适应不断变化的学习本质和公务员培训场景,组织和人事部门必须专注于公务员在技术变革环境下的需求,尤其是在敏捷技能开发领域。三是建立开放的人工智能文化——信任、开放和透明是人类和机器关系运转良好的关键,最大限度地减少混合劳动力的风险。五是将公众带入云端——政府创新将把云端的公众数据与人工智能结合起来,创造出新的、颠覆性的公共服务和社会治理。六是超越自动化。市场在平台化、智能化,个人在媒体化领域有了长足的进步,政府需要实现超越,成为动态、自我学习和自我管理的机构。
  
  (四)以深化社会体制改革塑造良好的创新氛围
  
  任何一项制度背后都有其价值体系支撑,市场和政府运行也离不开一定的制度环境和价值观念。各地制定了各自的政策,诸如北京等大城市的所谓“京牌、京户”之类,引发了一些北京人把本地牌照非法转借外地人,实际上是社会失信的具体表现。这在深层次反映了政府治理和社会体制的深层次原因。适应技术变革,深化社会体制改革势在必行。
  
  (五)“网约车”也须加速自身改革和创新
  
  技术进步日新月异,“网约车”也应当与时俱进。当前“网约车”出现了一系列的问题,引起社会非议,诸如外地人驾驶“京牌”、司机不熟悉道路、个别司机不道德行为引起顾客的不满,等等。“网约车”应在监管、培训上下功夫,从根本上杜绝此类现象,通过培训提升驾驶员的水平和服务质量,进而提升行业品质,不断提升顾客满意度。
  
  (六)建议重新评估地方“网约车”实施细则
  
  对已经出台政策的城市,进行政策实施效果评估,出现问题的,应及时做出调整。深圳等地采取两年或更长过渡期的办法,共同促进“网约车”和“网约车”驾驶员合规转换的经验值得借鉴,这样可以实现存量运力的平稳过渡,确保群众出行不受断崖式影响。
  
  (作者系国家行政学院社会与文化教研部副主任)

来源:中国经济时报-中国经济新闻网 作者:丁元竹 编辑:曹阳      
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