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从美国税收新政看国际宏观政策协调必要性

中国经济新闻网 2017-07-06 10:49:06


  财政德评

段炳德

  2017年4月26日,美国政府公布新税收改革方案,包括企业所得税税率的大幅下调,从35%下调为15%;个人所得税税率的简并,由7级累进所得税减少到仅有10%、25%和35%三个等级;个税标准扣除额上调100%;取消遗产税和最低替代税等;另外还有征收惩罚性关税政策等内容。美国新政府把这次税改的目标定为:刺激美国经济,增加就业机会;简化冗繁税制;减轻中产阶级家庭负担;降低企业税负等。

  历史上美国共和党政府就有减税的传统,历史上较大规模的减税,包括1981年和1986年里根政府采取供给经济学派的建议,两次实行大规模的减税政策。本次特朗普政府新税改力度可谓空前,如果能够顺利实施,势必产生较大的影响。根据此前公布的施政方案,美国新政府计划出台大规模的基础设施建设计划,支出规模将达到1万亿美元。新政府希望一揽子财税政策给相对疲弱的美国经济带来一定的提振作用。显然,美国新政府把推动经济增长的希望更多地寄托到财政政策上。

  美国新税收政策出台有其复杂的经济社会背景

  国际金融危机后美国经济复苏乏力。2008年由美国次贷危机引发国际金融危机,在美国国内被称之为仅次于1929年大萧条的“大衰退”(GreatRecession)。金融危机对美国经济造成沉重打击,在其爆发后近十年时间里,美联储三次出台量化宽松货币政策,祭出直升机撒钱式的购买资产计划,但是美国经济因缺乏新的增长动力而复苏缓慢,平均经济增长率只有1.3%。上届奥巴马政府曾经提出振兴美国制造业,但是高昂的劳动力成本制约了复苏计划。

  货币政策效应递减。在两次石油危机之后的欧美经济遭遇滞涨难题后,抛弃了凯恩斯经济学的分析框架,新古典经济学以其理论完整性赢得了主流地位,在新宏观经济理论中,货币政策成为宏观经济政策的主要工具,在新古典理性预期框架下,财政政策会因为李嘉图等价效应而抵消,当前美国宏观经济政策中的主要工具是货币政策。美联储成为美国宏观经济政策的主要操盘手,但是历经多轮的货币政策操作,美国经济复苏依然迟滞,在此背景下财政政策重新进入决策者的视野。国际金融危机爆发后,宏观经济学面临来自内外部的强烈批评,对国际通用的新古典宏观经济模型质疑的声音不断,对理论上臻于完美的一般均衡体系的现实实用性提出质疑。一些有较高影响力的经济学家,像罗默对宏观经济学中数学的滥用提出强烈批评。

  欧美国家平民主义呈抬头之势。在美国经济复苏乏力、中国等新兴经济体增长势头强劲的背景下,欧美等传统发达经济体影响力持续下降,其国内产生浓厚的失落情绪,政策内向的呼声增加,贸易保护主义思潮抬头。这直接导致没有从政经验的美国新总统特朗普的上台,一定程度上打破了美国政治传统。欧洲多个持有民粹主张的政治人物获得了数量空前的选民支持。平民主义背景下的宏观经济政策值得高度关注。平民主义滥觞的一个直接后果是保护主义和孤立主义抬头,新政府打出美国优先的口号,新政府施政数月来,努力实践竞选时的承诺,对主要贸易伙伴施加强大的压力,采取在边境建立高墙等措施,相继推出基础设施重建计划和大规模减税计划。这对国际宏观政策协调势必形成冲击。

  美国新税收政策可能产生溢出效应

  新税改对美国经济的影响机制是多方面的。特朗普政府提出的减税扩支政策是典型的扩张性财政政策,现代宏观经济学认为,财政政策发生作用是有严格前提的,从经济增长视角看,减税扩支财政政策应该顾及到预算的可持续性。虽然降低税收能够增强企业竞争力、提升劳动意愿、改善基础设施有利于经济增长。但是因为减税也可能削弱政府对医疗和教育方面的支出能力,从而影响到对增长有重要贡献的人力资源投资以及经济结构的调整。从经济周期视角看,决策方应该判断是否遇到了需求冲击,包括需求不足、就业不充分等;扩张性财政政策将对经济周期产生重要影响,如果处于经济衰退阶段,逆周期的财政政策作用将会更为显著,而如果处于经济上升周期,那么财政政策应该增税降支。目前美国失业率降至5%,经济增速在3%左右,总体上处于回升阶段。此时出台扩张性财政政策应该说不是最佳时机。

  如果新税改方案得以实施,美国政府将面临巨大的预算压力。2016财年的美国财政赤字已经达到5900亿美元,政府债务余额接近20万亿美元,国债负担率达到105%,财政可持续性面临极大挑战。根据拉弗曲线,减税之后,经济增长带动的税基扩大可以弥补税率下降带来的减收,但是如果财政刺激政策不能达到预期效果,财政扩张政策将难以为继。而在最新的2018财年预算报告中,政府提出野心勃勃的计划,要利用十年时间实现预算平衡。联邦政府团队对减税刺激效应测算则被指过于乐观,被认为有重复计算成分。对预算不可持续性的担忧,将使新政府的税收改革计划在国会遇到强大阻力,其出台的过程将一波三折。

  美国税收新政一旦实施将给世界经济带来一定冲击。美国政府大幅度下调企业所得税至15%,已经低于大多数主要经济体,将吸引美国跨国企业回归本土,还将带动国际资本的回流以及高端人才向美国聚集。美国企业回流和资本回流效应将削弱相关国家的复苏能力。另一方面,美国经济增长具备一定的拉动效应,会通过进口对世界经济产生刺激作用。伴以美国保护性的关税政策,这种拉动作用将会大打折扣。

  应该继续加强国际宏观经济政策协调

  2008年国际金融危机的一个重要教训是国际宏观经济政策的协调亟须加强,因此G20会议应运而生。财政税收一般被定义为国家主权行为,宏观财政政策的国际协调问题往往没有引起足够的重视,实际上,宏观财政政策同样具有溢出效应,它会产生两种政策后果,睦邻的或者以邻为壑的政策效应。美国通过大幅度的降低企业税收,形成税收洼地,吸引国际资本和跨国企业的回流,如果主要大国竞相减税,势必形成恶性税收竞争,危害到全球宏观经济稳定。

  各国税收政策的差异导致跨国公司利用政策漏洞跨国避税,避税天堂国家成为企业的重要注册地。因此,BEPS协议成为当前宏观经济政策领域的热点。主要是避免跨国公司利用利润转移侵蚀税基,数字经济时代的到来为这种跨国避税提供了更多样的工具。2017年6月,中国政府签署BEPS协议,并将在2018年正式实施。

  当前情势下,国际社会应建立常态化宏观经济政策协调机制,预判国际宏观经济形势,评估大国国内政策的外溢效应,为全球经济共同提供国际公共物品,继续利用好G20等国际经济政策协调平台,就宏观政策保持讨论。像美国政府减税的此类大规模财政政策就应在出台之前与相关各方充分交流、交换意见,把对国际经济的正面影响发挥到最大,同时努力把负面影响降至最低。

  (作者单位:国务院发展研究中心信息中心)

 

来源:中国经济时报-中国经济新闻网 作者:段炳德 编辑:曹阳      
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