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美国新税改与中国“一揽子”应对方案

中国经济新闻网 2017-05-29 11:29:26

  在当前全球减税浪潮和国内经济稳中向好的势头仍需进一步巩固的大背景下,有必要改变此前“挤牙膏”式的做法,出台我国综合、全面、明确的减税降费“一揽子”方案,一方面稳定和明确预期,增强全社会的发展信心,另一方面争取有利的国际舆论位置,在可能到来的全球减税浪潮中取得先机。
  
  智库观点
  
  冯俏彬
  
  美国特朗普政府4月26日公布了税改纲要,美国新一轮税改正蓄势待发。总体而言,美国新税改的主要做法是修改现行企业所得税和个人所得税法案,大幅度降低税收负担,以达到吸引制造业回流、刺激投资与消费、促进经济增长的目的。
  
  美国新税改的主要内容
  
  美国新税改的主要内容主要包括三
  
  大内容:大幅度降低企业所得税税
  
  率,拟由39%降至15%;大幅度降低
  
  个人所得税税率,拟将7档并为3
  
  档,税率分别调减为10%、25%、
  
  35%;简化纳税法规,以此减轻小企
  
  业和投资收入的纳税负担。
  
  (一)大幅度降低企业所得税
  
  企业所得税是美国新税改的主要方面。当前,美国企业所得税率为39%,其中联邦政府35%,州政府4%左右,既高于全球平均水平(22.9%),也高于OECD国家的平均水平(24.99%)。新一轮美国企业所得税改革主要涉及五个方面:一是大幅度下调企业所得税税率到15%。二是调整企业所得税的税前扣除项,将企业投资支出(可能包括土地)由现在的按折旧年限逐渐扣除的方法,改为一次性扣除。三是拟对美国企业海外留存收益征收10%的一次性遣返税,以为美国企业在海外的巨大利润回流扫清障碍。四是将税收征管原则由“属人”改为“属地”,放弃对美国企业海外收入部分的征税权。五是撤销对特殊利息的税收优惠。
  
  (二)大幅度降低个人所得税
  
  个人所得税是美国联邦政府的主要收入来源,占财政收入的比重通常在50%左右。因此,无论对于美国政府还是对于美国人民,个税都极端重要。当前,美国的个人所得税共分为7档,税率从10%到39.6%不等,同时因纳税人身份不同而有不同的税前扣除规定。新税改方案拟将个税由7档并为3档,税率分别调减为10%、25%、35%。同时,新税改方案还成倍提高了税前扣除标准,并为有子女和附属成员的家庭提供税收优惠,以达到为中低收入家庭减税的目的。
  
  (三)简化纳税法规
  
  主要包括:撤销主要让富人受益的税收优惠;除了抵押贷款利息和慈善税收减免之外,还将消除个人的所有扣税;撤销对遗产征收的死亡税;撤销3.8%的奥巴马医改税,以此减轻小企业和投资收入的纳税负担。
  
  除了以上几个方面,新税改方案还有许多细致考虑,如拟取消对于企业和个人所得税的最低替代税率、取消遗产税、降低资本利得税率、扩大研发支出等,不一而足。
  
  美国税改可能达到的效应
  
  只要新税改方案获得通过,并且特
  
  朗普有里根当年的政治定力,挺过
  
  税改方案实施之后两三年时间的剧
  
  烈财政冲击期,美国经济重回3%以
  
  上并非不可能;鉴于美元的强势地
  
  位,新税改一旦实施,几乎必然造成
  
  美元的大量回流,这对许多国家的
  
  资产负债表将产生重大影响。
  
  尽管“看上去很美”,但新税改方案目前仍然只是特朗普的一厢情愿,能不能在国会顺利通过,还是一个未知数。对新税改到底会给美国社会带来什么,各方也议论纷纷。
  
  一般认为,新税改的正面效应主要有以下几个方面。第一是刺激经济增长,恢复经济活力。特朗普政府表示,希望新税改能达到将美国经济重新带回3%以上的目标。美国税收基金会的测算也表明,新税改方案将使美国长期经济增长提高6.9%—8.2%。第二是增加资本,提高收入。美国税收基金会对此的测算结果是,新税改将提高工薪收入5.4%—6.3%,增加资本存量8.2%—23.9%。第三是增加就业岗位,如果新税改方案得以实施,将创造出180万—215万个全职就业岗位。
  
  但是,新税改同时也有着巨大的负面效应,一是可能带来联邦政府财政收入的巨额减收,美国税收基金会对此的测算是,如果不考虑新税改可能带来的经济增长因素,未来十年内联邦财政收入将减收4.4万亿—5.9万亿美元。二是新税改方案将进一步恶化当前美国已十分严重的收入分配差距,从而加剧社会分裂。
  
  笔者以为,对新税改可能达到的效应,还可在一定程度上参考美国历史上的减税行动。在近代,美国曾有过两次大规模的减税,最近的一次是上世纪八十年代里根政府期间通过的《1981年减税法案》和《1986年税制改革法案》,这两个法案都有效地促进了经济增长。里根总统上台之前,美国以失业率和通胀率合并计算的所谓“悲惨指数”高达20.8,但是执行减税政策之后的两年,美国经济迎来了反弹,失业率开始下降、经济增长回升、财政收入增加。到1988年5月,美国经济持续增长65个月,成为战后和平时期经济增长持续时间最长的一次。因此可以断言,只要新税改方案获得通过,并且特朗普有里根当年的政治定力,挺过税改方案实施之后两三年时间的剧烈财政冲击期,美国经济重回3%以上并非不可能。
  
  对美国新税改的影响,还要放在世界范围内全面看待。鉴于美元的强势地位,新税改一旦实施,几乎必然造成美元的大量回流,这对许多国家的资产负债表将产生重大影响。另外,分布在全世界的美国制造业也将大量回流,而这对于新兴经济体将产生重大影响。进一步,从现在的情况看,美国税改很可能会引发全球性减税浪潮。据悉,英国首相特蕾莎·梅就已正式批准了进一步下调企业税的政策,承诺到2020年将企业税下调至17%。法国新任总统马克龙在其竞选纲领中,也有将企业所得税率降至25%的提议。其他欧盟各国尽管对美国税改持反对态度,但也在紧锣密鼓地筹谋自己的减税方案。有鉴于此,我国也应当未雨绸缪,做好减税方面的研究与政策储备,以应对可能带来的全球税收竞争。
  
  我国减税降费的总体背景与出发点
  
  与“西式减税”主要向所得税动刀子
  
  相比,“中式减税”的重点应主要集
  
  中于三个加快:加快推进税制由以
  
  间接税为主向以直接税为主转型,
  
  加快清理税外收费体系,加快形成
  
  控制社会负担总水平螺旋上升的
  
  体制机制。
  
  我国税收制度与美国甚至与大多数的发达国家存在重大差异。简言之,我国是以间接税(含增值税、消费税等)为主,而西方主要发达国家是以直接税(含企业所得税、个人所得税、房产税等)为主。统计数据表明,近年来我国直接税与间接税之比一般都在40∶60左右。以2016年为例,我国间接税总额占全部税收收入的比重为57%(由于全面推开营改增而有所下降),而企业所得税仅为21%,个税仅为7%。与之形成鲜明对比的是,多年来OECD国家直接税与间接税之比大约为55∶45,而美国则为75∶25,英国为64∶36。
  
  更值得重视的是,从整个政府收入体系的角度看,多年来我国税收占全部政府收入的比重仅在50%左右。简言之,有一半左右的政府收入是来自于税外,包括各类费、政府性基金、社保缴费、国有资本经营利润等。以2016年为例,全部政府收入为26万亿元左右,其中税收与税外收入正好各占50%。
  
  以上两个数据决定了“中式减税”不可能是对“西式减税”的简单复制和拷贝。我国财政税收的实际情况清楚地表明,第一,就总量而言,税收减无可减。第二,就结构而言,企业所得税与个税减无可减。第三,与“西式减税”主要向所得税动刀子相比,“中式减税”的重点应主要集中于三个加快:加快推进税制由以间接税为主向以直接税为主转型,加快清理税外收费体系,加快形成控制社会负担总水平螺旋上升的体制机制。
  
  中国减税降费的“一揽子”方案
  
  即使全球减税浪潮来袭,我国也不
  
  可能、也不必照搬美欧的做法,直接
  
  削减企业所得税税率。一个更现实
  
  可行的方法是:全面、深入梳理企业
  
  所得税的各类优惠政策,以此既可
  
  以缩小与其他国家之间的企业所得
  
  税税率差异,也可以既收敛我国名
  
  义税率与实际税率之间的缺口,优
  
  化税收结构。
  
  2013年以来,本届中央政府始终致力于推进“放管服”改革。2016年以来更是将供给侧结构性改革作为整个政府工作的主线。以全面实施营改增、清理收费为主要内容的减税行动“始终在路上”。在今年全国两会上,国务院总理李克强承诺:2017年将为社会减负1万亿元。这些都有力地支撑了中国经济社会的发展,成绩有目共睹。但综观起来,要应对新一轮的全球减税浪潮,还需要形成一个更加综合、全面、明确的“一揽子”减负方案,一方面稳定和明确社会预期,另一方面争取有利的国际舆论位置,在可能到来的全球减税浪潮中取得先机。
  
  (一)加快推动税制转型,尽早推出相关直接税改革
  
  党的十八届三中全会明确了我国税制改革的基本方向是从以间接税为主向以直接税为主转化。无疑,这一决策方向十分正确。近年来,通过大力实施营改增,我国税制结构已有了明显改善,目前间接税的数量已从三个下降到两个,在全部税收收入中的占比也由过去的65%左右下降到2016年的57%。相对而言,由于种种原因,直接税方面的改革迟迟未能取得重大突破:房产税已议论了十年,到现在仍然是“只闻楼梯响,不见玉人来”,个人所得税改革也是“犹抱琵琶半遮面”,遗产与赠与税则是连讨论都几乎绝迹。历史地看,从间接税向直接税转化的过程往往伴随着社会剧烈变革,因此把握好转换的节奏和时机,十分重要。现在的情势是“外推内滞”,如何突破,十分考验政府的智慧。
  
  (二)采取切实行动,力争2020年实现税收法定
  
  税收关涉政府与企业、公民的经济关系,需要用法律进行规范。当前,我国整体税收环境未能在较大程度上实现“税收法定”,税收法律陈旧粗放,18个税种仅有三部税法,其他皆为条例。即使如此,由于种种原因,有关部门在执行过程中不断打“补丁”,导致具体税收政策变换无穷,企业对此十分头痛。2014年通过的《立法法》对此已经明确,“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”要制定法律。《财税体制改革总体方案》也明确,到2020年要实现税收法定。从现在的情况看,能否实现,形势并不容乐观。需要采取切实行动,保证在2020年实现税收法定。
  
  (三)整理企业所得税的优惠条款,降低名义税率
  
  当前,我国企业所得税的名义税率为25%,略高于世界平均水平。但由于广泛存在各式各样的优惠、减免、补贴等,企业实际承担的所得税并不高。据世界银行《Payingtax2017》报告中的测算,我国企业的总税率(68%)虽远高于美国(44%),但其中所得税部分仅10.8%,低于美国的28.1%。这一看上去不可思议的结果,主要是因为在三十多年改革开放的过程中,各级政府都出台了形形色色的招商引资政策,而所得税优惠正是其中的重要内容之一。另外,我国以间接税为主的税收结构,也决定了企业可将其缴纳的大部分税收,通过价格、渠道等方式转嫁出去,企业真正承担的税负并不如人们直观感觉得那么多。笔者自己的研究也表明,我国企业与居民的实际税负之比仅为4∶6。
  
  基于以上情况,即使全球减税浪潮来袭,我国也不可能、也不必照搬美欧的做法,直接削减企业所得税率。一个更现实可行的方法是:全面、深入梳理企业所得税的各类优惠政策,将此前仅适用一些行业、一些地区甚至一些产业园区的政策中具有普遍价值的方面,上升到法规层面,正式进入《企业所得税法》。以此,既可以缩小与其他国家之间的企业所得税税率差异,也可以收敛我国名义税率与实际税率之间的缺口,优化税收结构。
  
  (四)认真、彻底整顿税外各类收费是“中国式减税”的主要着力点
  
  我国收费体系庞大而复杂。按主体分,有行政事业性收费、中介组织收费、行业协会收取的会费、考试考务费以及“准市场主体”收取的经营性收费,等等。按性质分,有具有公共性质的“准税收”,政府作为所有者取得的各类国有资源、资产收入,以及基于服务的各类使用者付费等。按名称分,有费、基金、社保、国有资本经营收入,等等。实质性地讲,长期以来形成的税、费、租、价概念混淆,“你中有我,我中有你”,令人如坠云里雾中。加之缺乏一个社会负担的总体控制机制,常常出一事、立一费,经年累积之后,各种收费“叠床架屋”、臃肿不堪,社会负担由此不断趋重。
  
  正税清费,渐进式推进行政零收费。对于政府部门提供普遍性公共服务的行政性收费,要树立“不收费为正常,收费为特殊”的理念,明晰税收是政府提供公共产品和公共服务的价格,在政府相关部门履行其天赋职责时,如无特殊情况,不应再在税外收费。对已经存在的这类收费项目,要在全面清理的基础上,将其中确有必要保留的项目归并到相应的税收之中,正税清费。除此之外的收费项目,则或考虑借鉴广东、深圳、湖北等地的经验,推广“行政零收费”。取消行政性收费后所形成的财政支出缺口,要通过正常的预算安排予以解决。考虑到清理收费需要与事业单位改革、社会组织改革等协同推进,需要考虑财政承受能力,因此可采取渐进的方式,逐步取消。但强烈建议有关部门给出行政性零收费的时间表,以增强社会信心,稳定预期。
  
  完善使用者付费项目的公共定价机制和相关管理制度。我国收费体系中存在大量的“使用者付费”项目,量大而广,情况复杂。这类收费项目存在的必要性是肯定的,但需要完善公共定价机制,加大成本信息的公开力度。目前,这方面的机制非常不完善,在成本核查、信息公开、审计、问责等方面,有很多需要改进之处。一是要加强对公共定价各类技术方法的研究。二是建立收费与成本之间随时间、余额甚至物价变化而动态调整的机制。三是要通过一系列制度建设保证相关信息真实可靠、公开透明,切实增强社会公信力。另外,针对众多事业单位、行业协会、中介组织所提供的服务收费,短期主要应从打破垄断、增强竞争方面着手,以形成合理的服务价格与优质的服务质量,长期而言则需要加快事业单位社会组织改革。
  
  将具有“租”性质的收费纳入一般公共预算管理。我国有庞大的国有资产和资源,由此产生的收入可归于经济学意义上的“租”。针对这些,近年来我国已初步建立起公共资源交易制度,各地都有公共资源交易中心。但公共资源交易的程序、方法、范围还应进一步规范,“公开、公平、公正”的程度也需要进一步提高。从管理上看,国有资源收益、部分国有企业改制、上交等形成的收入等,都属于我国国有资源(产)制度下的特殊收益,归全民所有,应采取措施剥离管理部门与此类收益之间的利益连动关系,将其并入一般公共预算。
  
  建立控制社会总负担水平的体制机制。一方面,要借此次减税降费之机,全面整理我国政府收入体系,该收税的纳入税收体系,该取消的一律取消,该纳入公共预算的进入公共预算,形成以正税为主、收费为辅的政府收入格局。另一方面,可赋予人大财经委控制宏观税负水平的职能,定期对政府收入体系进行回溯与检查,任何新出台的税、费,都应当经过相关的法定程序。
  
  (五)整并政府性基金要与价格改革协同进行
  
  在经过多轮收费清理之后,当前政府性基金已成为企业的主要负担。同样,我国政府性基金里面也是内容多样,既有“准税收”,也有使用者付费,也有国有资源(产)收益等,还有相当部分是具有“价格”性质的收入。
  
  建议对具有税收性质的政府性基金,与税制改革同步整并。属于国有资源(产)收益的,纳入一般公共预算。与水、电、道路通行有关的政府性基金,结合正在进行的电力体制、交通运输体制改革,在理顺电价、水价时,同步整并,以切实减轻社会负担。形式上看,这类政府性基金是加价收入,实质上是国家层面重大基础设施建设项目的成本补偿问题。长期以来,我国类似于南水北调、民航、铁路等重大工程建设项目的资金来源,主要是财政支出和银行贷款,缺口部分通过设施投入使用后的加价收入进行弥补。项目建成后的营运、管理、维护等日常支出,既有来自价格收入部分、也有国家财政补贴的部分,相互之间的数量关系比较含混,难以明白表述。究其实质而言,是财务管理不健全所致。努力的方向是要明晰化国家重大工程建设项目的成本补偿机制。如建设成本这一部分,要将国家投资之外的贷款或债务部分作为收费定价的“天花板”因素,建立债务与价格之间的准确的数量关系并定期进行调整,由此可望建立一个收费与成本之间随时间、余额甚至物价变化而动态调整的机制。针对重大建设项目建成后的营运、维护部分的支出,要按实际发生计入成本,据实定价,明白公示。与此同时,还要通过一系列制度建设,保证成本信息的真实可靠、公开透明。
  
  (六)继续降低社保缴费水平
  
  过高的社保缴费是我国企业负担的主要成因之一。近年来,我国持续推进社保降费。目前,“五险”总费率已从41%下降到39.25%,社会减负1300亿元左右。但是,相对于主要发达国家,我国社保综合缴费率仍然明显高企。世界银行的相关报告指出,2015年中国企业的劳动力税费(主要指社保)高达48.8%,而美国仅为9.8%,悬殊巨大。要将社保降费与深化社保体制改革结合起来,以降费倒逼改革,加快养老保险全国统筹、社保异地转移接续、国资补充社保以及社保资金入市等步伐,向改革要效益、向制度要红利。
  
  (七)加快推进中央地方财政体制改革,健全地方收入体系
  
  有必要反复指出,以上减税降费方案,如想达到实际减负效果,必须同时伴有中央和地方财政体制改革的配套支持,明确地方政府的事权与支出责任范围,形成保障地方政府正常履职的综合性财政收入体系。
  
  笔者多次指出,结合当前的实际情况,一定要跳出仅仅“构建地方税体系”的思维惯性,考虑构建一个更加综合的地方收入体系。一是有以一般转移支付为主、专项转移支付为辅的中央给付体系。二是内含正确激励导向,能引导地方政府致力于提供地方性公共产品和公共服务的地方税体系。三是少量的费和基金。四是受到合理规制的地方债和PPP。如若不然,减税降费浪潮冲击下的地方政府很可能会被逼出新的花样,加大组织收入的力度,进而对冲掉中央政府减税政策的效果,造成“中央减税、地方加税”这一令所有各方均不满意的后果,徒增烦恼。
  
  总之,在当前全球减税浪潮和国内经济稳中向好的势头仍需进一步巩固的大背景下,有必要改变此前“挤牙膏”式的做法,出台我国综合、全面、明确的减税降费“一揽子”方案,一方面稳定和明确预期,增强全社会的发展信心,另一方面争取有利的国际舆论位置,在可能到来的全球减税浪潮中取得先机,为全面建成小康社会、跨越“中等收入陷阱”、实现中华民族伟大复兴的中国梦夯实基础。
  
  (作者系国家行政学院经济学教研部教授)
  
  

来源:中国经济时报-中国经济新闻网 作者:冯俏彬 编辑:曹阳      
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