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深刻认识PPP需要有多维视角

中国经济新闻网 2016-10-27 14:06:40

  在很多场合,PPP是个“形同、义不同”的概念。所以,赋予PPP以一个权威而又确切的定义,既无可能,也没必要。在实践中,只有结合各国的具体情况,才能研究和了解其是如何运用PPP概念的。通过梳理现有的文献,可以发现,根据PPP用途的不同,至少存在4种不同的PPP认识维度,或存在4种不同类型的PPP,它们所体现的内涵也各不相同。

  学者观察

  陈新平

  PPP是一个极具争议的术语,人们理解各异,定义五花八门。究其主要原因,与它实证性强、应用领域广、受实际运行制度环境影响等因素有关,更与人们认识的角度及研究习惯有关联。

  虽然各国都在使用PPP(Public-PrivatePartnerships)这一由三个英文单词首字母构成的术语,但其所指的含义可能完全不同。造成PPP概念混乱的原因可能源于两个主要方面的因素:第一,PPP是个实证性的概念(empiricalconcept),在实践中有多种不同的用途;第二,理论界存在着几种明显不同的PPP认识维度。由此导致在很多场合,PPP是个“形同、义不同”的概念。所以,赋予PPP以一个权威而又确切的定义,既无可能,也没必要。在实践中,只有结合各国的具体情况,才能研究和了解其是如何运用PPP概念的。通过梳理现有的文献,可以发现,根据PPP用途的不同,至少存在4种不同的PPP认识维度,或存在4种不同类型的PPP,它们所体现的内涵也各不相同。

  PPP是一种基础设施融资工具(基础设施类PPP)

  这里所称的基础设施既包括经济类基础设施(公路、桥梁、铁路、码头、机场等项目),也包括社会类基础设施(学校、医院、养老、保障房、环保等项目)。将PPP模式用于基础设施领域的主要目的是为了引入私人资本,以缓解政府的财政支出压力,并实现“物有所值”。通常人们所指的PPP都是针对基础设施项目建设与运营而言的。同时,不仅现有的研究文献大多都聚焦在此类PPP上(暂称之为基础设施类PPP),而且多数国家的官方PPP网站也是围绕基础设施类PPP而建立的。如,加拿大PPP委员会网站(www.pppcouncil.ca)、美国国家PPP委员会网站(www.ncppp.org)、美国联邦公路管理局网站(www.fhwa.dot.gov)等,它们或专门或主要为推广运用基础设施类PPP模式而设立。

  基础设施类PPP项目的主要组织形式有:BOT、BOOT、BOO、BTO等,其中,BOT是最常见的形式。在有关基础设施类PPP的文献中,对PPP的定义也是各种各样,既有大而化之的概括,也有较为狭义的理解,如有人认为只有当一个项目涉及到私人部门参与融资或运营活动时,才能被称之为PPP。

  PPP是一种社会治理工具(治理类PPP)

  理论界从社会治理的角度研究PPP,主要是受到两个方面因素的影响。一是受到新公共管理运动(NewPublicManagement)或其理论的影响。新公共管理理论的核心理念之一是:在公共服务领域“引入市场竞争机制”,逐步取消政府的垄断地位,让私人部门参与公共服务的供给,借助私人部门的创新意识与管理技术提高公共服务的质量与效率。在治理视角下,相关文献并没有对PPP进行明确的定义,只是将研究的重点放到了公共部门与私人部门合作过程中的组织与管理等问题上,如伙伴关系、信任关系以及互动过程的管理等。所以,PPP被看成是20世纪80年代新公共管理运动的延续,或者PPP是实践新公共管理理论的一种工具。

  二是受到网络技术发展的影响。全球化、科技革命、新产业革命(尤其是网络通讯技术的飞速发展)等正从根本上影响着国家与社会、政府与市场之间关系的重构。特别是进入21世纪后,社会的网络化发展使得公共部门与私人部门在纵向与横向上的边界变得日趋模糊,一个多中心、多层级的治理体系正在形成之中。政府与私人部门之间的相互依赖程度不断增加,必然形成双方之间合作与共同决策意愿的上升。随着政府以行政手段配置公共资源能力的下降,需要借助于私人部门来履行部分社会管理职能。政府通过传统方式提供公共服务或管理社会事务的空间正在受到挤压。因此,政府与社会之间基于PPP理念的协商共治模式正在形成。

  与基础设施类PPP强调其融资功能不同的是,治理类PPP更强调的是公私双方的平等合作关系,在合作过程中,相关决策应由公私双方共同做出。

  PPP是一种促进城市复兴与开发的工具(城市开发类PPP)

  第二次世界大战后,美国成为了率先利用PPP模式推动城市重建与开发、促进地方经济恢复与发展的最主要国家。作为一种城市开发工具,PPP发端于战后经济大繁荣时期(1950年代—1960年代),广泛运用于经济不景气的1980年代。上世纪70年代末至整个80年代,鼓励私人部门参与公共领域事务,以化解公共部门面临的难题,是美国政府应对经济不景气最主要的对策之一。城市的企业化运作(Cityentrepreneurship)及PPP的推广运用构成了城市公共政策的重要组成部分。1977年卡特政府公布了“城市开发行动拨款计划(UDAG-UrbanDevelopmentActionGrantprogram)”,以强力推行公私合作关系的运用。1981年,里根就任美国总统后,除了继续推行PPP政策外,还对联邦政府的城市开发政策做了根本性的改革,支撑其城市政策的三大支柱是:国家经济复苏计划、新联邦主义、地方的自立与责任。其实,里根政府“新联邦主义”的本质是将城市复兴的更多责任由联邦政府转移至地方政府。在新的政策要求下,地方政府需要寻找新的城市开发融资渠道,而PPP正是一种既能满足地方政府融资需求,又能遵守联邦政府新规的办法。因此,与20世纪50年代直至70年代实施的PPP有所不同的是,在里根政府时期,由于联邦政府已从城市的开发活动中退出,所以,地方政府在运用PPP模式时需要在方式上做出相应的创新,也就是需要提高私人部门在城市开发活动中的参与度。综上所述,20世纪80年代,PPP在美国城市开发建设中得到广泛运用的主要因素有两个:一是联邦政府淡出地方发展事务,二是美国经济严重衰退。为了恢复经济发展,地方政府需要私人部门的参与。

  在城市开发的语境下,PPP指的是运用公共部门与私人部门的资源完成专门任务的活动。由此,双方之间可建立起一种有益的、确定的以及或长或短的互利合作关系。城市开发类PPP关注的是:为了促进地方经济的发展,地方政府如何与私人部门开展合作的问题。这类合作可能呈现出的形式是各种各样的,但其有着以下几个典型的特征:有两个或多个参与方,其中至少有一方是公共部门;参与方之间的合作关系是持续的;每个参与方都将优势资源带入合作中;参与方对合作结果均须承担责任。因此,参与方之间的合作是基于物质诱因与共同的利益,是自愿的、非强制性的。

  PPP是推动国际合作开发的工具(国际开发类PPP)

  在国际合作开发的语境下,PPP指的是有关国家、国际非政府组织(如联合国及其附属机构、世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构)与其他国家或非政府机构就有关开发项目与政策的实施而建立的合作关系(简称为发展类PPP)。国际开发类PPP主要聚焦的领域是:反腐败、国家能力建设、减少贫困、消除社会歧视、环境保护以及全球性疾病等。如世界银行实施的基础设施PPP计划(Public-PrivatePartnershipinInfrastructureprogram),目标就是营造一种有利于推广运用基础设施PPP模式的商业环境,具体措施包括:传播PPP知识;提供培训、使监管者掌握现代监管工具;帮助公共部门了解主要合作方的利益诉求。PPP之所以成为一种促进国际合作开发的新机制,是因为通过合作能够使开发的利益最大化和开发效率的提高。因此,PPP也被视为一种推动国际开发的重要方式和工具。

  联合国开发计划署(UNDP)也有大量类似的PPP项目来帮助有关国家实现可持续发展目标。如UNDP的“城市环境PPP计划”(PPPfortheUrbanEnvironment—PPPUE)就是其一。PPPUE是通过在受援地区的政府、企业以及社区之间建立包容性的伙伴关系,增加城市贫困人口获得基本公共服务(水供应、环境卫生、固体废弃物处理、能源等)的机会,以达到帮助有关国家实现减少贫困的目的。另外,UNDP还协同自然与自然资源保护国际联盟、联合国环境规划署等机构设立了“种子行动计划”(SEEDInitiative)。该计划的目的也是通过在受援地的公共部门、私人部门以及市民之间建立地方驱动型的伙伴关系,以帮助有关国家实现千年发展目标(MillenniumDevelopmentGoals)。“城市环境PPP计划”与“种子行动计划”只是UNDP的两个“旗舰类”PPP项目,除此之外,UNDP还与相关国家、国际机构、非政府组织等发起设立了其他类型的PPP项目。

  从UNDP实施的PPP项目来看,国际开发类PPP有多种表现形式,可以是基础设施类项目,也可以是战略伙伴关系,还可以是企业型伙伴关系(entrepreneurialpartnerships)。国际开发类PPP与其他类型的PPP的区别就在于其是在国际合作开发背景下实施的。

  多维视角认识PPP

  (一)对于PPP,有不同的认识角度,就有不同的分类方式

  在基础设施类PPP、社会治理类PPP、城市开发类PPP以及国际合作开发类PPP等四类PPP模式中,基础设施类PPP是最根本、最一般意义上的PPP。除了这四种认识与分类方法外,还可从其他方面来研究PPP,如交易成本、资金性质及组织形式、合作目标范围(有限目标/广泛目标)、合作正式化程度与动机等多个角度对PPP进行分类和研究。

  (二)不存在符合所有类型PPP的共性特征

  尽管有人认为所有的PPP至少包含三个方面的共性特征:公共部门与私人部门;长期合作;风险共担或转移。其实,这种观点并不正确。并非所有的PPP都具备“风险共担与转移”的特征,特别在涉及提供基本公共服务的基础设施类PPP项目中,因为公共部门不可能让基本公共服务处于终止或失灵状态,即使公共服务采取了PPP的模式,如果项目合作失败,公共部门的最终兜底责任是推卸不了的,只有当这类项目最终合作成功,才有可能达到转移风险的目的。因此,至少“风险共担与转移”的表述是有瑕疵的。

  由于来自不同体制背景的参与方以不同的方式、不同的程度、不同的目的,在不同的项目上展开合作,所以,难有符合所有类型PPP的共性特征。如果说有什么共性特征,那么,唯一的共性特征就是“合作”(cooperation/collaboration)二字,显然,这的确是个难以令人满意的结论。鉴于PPP是一个实证性的概念,也许在每一类PPP中能够发现某些适合该类PPP的共性的特征。需要理性考虑的是,人们是否应该放弃在所有类型的PPP中寻找所谓共性特征的努力呢?

  (三)不同类别的PPP,有不同的历史渊源

  基础设施类PPP在英国于1992年发起PFI(私人融资计划)后,受到很多国家的重视和效仿;而社会治理类PPP被认为与20世纪80年代兴起的新公共管理运动高度相关;城市开发类PPP因20世纪50年代美国城市复兴及开发而出现;国际开发类PPP与二战后联合国、世界银行等机构改变对发展中国家援助方式有关,由援助方与受援方共同合作从事减贫、环保等工作比援助方单方面采取行动效果更佳。当然,上述分类也不是绝对的,不同类别的PPP之间也不是泾渭分明的,如社会治理类PPP及其理念已经在向其他类别PPP模式渗透,而基础设施类PPP与城市开发类PPP也有较大程度的重合等。

  (作者单位:中国财政科学研究院)

来源:中国经济时报-中国经济新闻网 作者:陈新平 编辑:曹阳      
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