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推进海洋生态治理 守护蓝色家园

中国经济新闻网 2017-02-08 09:24:23

 

  生态平论

  吴平

  海洋是生命的摇篮,占地球表面积的71%,是资源的“聚宝盆”、污染的“消纳场”、气候的“调节器”。我国是海洋大国,大陆海岸线长达1.8万公里,管辖海域面积约300余万平方公里,面积500平方米以上的海岛6900余个。我国海洋生物多样性十分丰富,分布有滨海湿地、海岛、海湾、入海河口等多种类型海洋生态系统。然而,我国海洋生态环境保护现状不容乐观,近海污染和近岸生态破坏问题突出。

  优化海洋空间开发保护格局,推动海洋产业结构绿色转型,发展可持续的蓝色经济,维护海洋生物多样性、保护海洋生态系统,建成“水清、岸绿、滩净、湾美、物丰”的美丽海洋,是衡量国家综合竞争力的重要指标,是全球海洋治理的长期课题,对于建设“21世纪海上丝绸之路”、推动海洋生态文明建设、实施“海洋强国”战略具有重要意义。

  海洋生态治理现代化进程

  我国通过制定、修订一系列法律法规、规划纲要方案,提高海洋开发利用的“生态门槛”,探索海洋生态治理体制机制,推进海洋产业绿色转型,选划建立各类海洋保护区,加强海洋生态修复整治,完善海洋生态环境监测网络,不断推进海洋生态治理体系和治理能力现代化。

  建立健全海洋生态环境治理体系。自1982年颁布《海洋环境保护法》以来,我国已出台《海域使用管理法》《海岛保护法》《深海海底区域资源勘探开发法》《无居民海岛开发利用审批办法》等涉海资源环境保护相关法律法规数十部;特别是十八大以来,《全国海洋主体功能区规划》《海洋生态文明建设实施方案》《海岸线保护与利用管理办法》《围填海管控办法》《海洋督察方案》等多项政策出台;生态红线制度、重点海域污染物总量控制制度、海洋生态补偿制度、海洋生态损害赔偿制度、资源环境承载能力监测预警制度、区域限批制度等一系列制度陆续实施,共同勾画出“生态+海洋治理”的新模式,使海洋生态环境法治基础不断夯实,治理体系日益健全。

  各地在海陆统筹、责任考核、保护示范、整治修复、生态监测等领域积极探索。中央及各地积极推进海陆统筹协调机制,例如2009年国务院同意建立渤海环境保护省部际联席会议制度;浙江由海洋部门牵头负责全省岸线及周边区域的保护与管理,理顺了海岸带这一海陆统筹关键区域的管理职责。福建厦门、山东青岛连续多年探索实施地方政府海洋生态环境保护目标责任考核;辽宁实施“河长制”,通过流域和入海断面考核将减排责任分解到流域内各市县。通过设立海洋自然保护区、海洋特别保护区、海洋公园、海洋生态文明建设示范区等各类示范区、保护区树立治理典范。实施“蓝色海湾”“南红北柳”“生态岛礁”等重点工程,积极推进海洋生态建设和整治修复,加快“美丽海洋”建设。初步建立起层级分明、覆盖面广的海洋生态环境监测网络,涵盖多个监测类别,实现对管辖海域全覆盖的动态监测。

  海洋生态治理面临多重挑战

  目前我国海洋生态治理体系缺乏刚性约束,海洋产业发展欠缺绿色规制,海陆分割体制依然存在,海洋生态环境监测能力不足,海洋生态治理面临多重挑战。

  海洋产业发展缺乏绿色引领,海洋生态保护亟须刚性约束。进入21世纪以来,我国海洋经济快速发展,目前已占国内生产总值(GDP)近1/10,成为国民经济的重要组成部分。但是,传统海洋产业欠缺绿色规制,发展方式粗放。海上风电、深海养殖、深远海资源开发等新兴海洋产业处于起步阶段,海洋产业亟待转型升级。由于陆源污染、大规模填海造地、过度捕捞以及船舶溢油等因素影响,我国滨海湿地大量丧失,近岸海洋生态系统退化,部分海域严重污染,海洋生态已经基本处于“亚健康”状态。总体上看,当前我国海洋生态治理法律体系还不系统、不完备,缺乏刚性约束,甚至存在诸多空白,依法治海亟待进一步加强。

  海陆分割体制依然存在。现有海洋行政体制未充分考虑海洋生态环境的整体性。海洋与环保、公安、法院、监察、检察等部门执法协调联动机制不健全,信息互通不到位;各部门之间海洋生态环境数据不一致、标准不统一等现象频出。海洋污染的绝大多数是陆源污染,而且陆源污染往往是跨行政区域的,污染源的扩散受天气、潮流等因素影响较大,具有不可控性,所以海洋环境污染只看结果,不看源头,单以行政区域的监测结果作为考核指标是片面的。

  海洋生态治理能力有待提升。海洋生态环境监测数据分别来自海洋和环保两个部门,而两个部门的监测站位、方法和程序不同,导致监测数据不统一;海洋监测网络规划布局、数据质量管理、标准规范建设、信息集成应用、监测能力建设等方面还存在不足。海洋生态保护经费投入不足,海洋生态补偿资金渠道单一。海洋生态保护与修复技术还存在较大差距,海洋高新技术对海洋经济的贡献率和科技转化率还很低。

  多管齐下提升海洋生态治理水平

  健全海洋生态治理体系,完善海洋生态法治保障,建立海洋环境保护目标责任制,形成基于生态系统的海洋综合管理体制;着眼海洋经济绿色转型,积极培育绿色、低碳和循环海洋产业;推进海洋生态修复,强化海洋生态监测;强化科技、人才、资金作用;提升全民海洋意识,参与全球海洋治理;全面提升海洋生态治理能力,推进海洋生态文明建设,实现由“管海”走向“治海”。

  健全海洋生态治理体系。加强海洋立法工作,健全海洋生态法治保障,系统梳理海洋生态文明建设领域法律法规和标准。将人海和谐、海陆统筹、生态治海的理念纳入海洋事业的顶层设计,使海洋生态文明从制度建设、能力布局到行动设计全面、充分融入海洋治理总体格局。建立健全海洋资源产权法律制度,制定完善海洋空间开发保护、海洋生态环境保护、海域海岛自然资源保护和利用等配套法律法规;加快推进海洋督察、海洋主体功能区、围填海总量控制、自然岸线保有率控制、海洋生态补偿、海域环评限批等重点制度;加快提升海洋资源环境管理的依法行政水平,用最严格的制度和最严密的法治来保护海洋生态环境,全面推进依法治海。加快制定《海洋基本法》,将海洋生态保护作为海洋发展的基本原则。

  建立海洋生态环境保护目标责任制,完善相关行政法规与规章,将海洋生态环境保护纳入生态文明建设评价考核的大盘子中予以统筹考核,或单独评价考核,重视考核结果的运用。建立跨行政区和海陆联动机制,明确海洋生态环境保护地方政府负责制和目标责任制。结合生态文明体制改革,优化海洋生态环境保护监管体制,形成统一且有所分工和配合的海洋生态环境保护监管格局,在明确各自分工的基础上,形成海陆统筹的考核体制机制,建立党政领导海洋生态环境损害责任追究制度体系。

  加快海洋经济绿色转型。注重绿色引领,追求人与海洋和谐、当代与后代可持续、经济—社会—海洋协调的发展模式。推广生态健康养殖,加快渔业产业结构调整,充分发挥渔业的碳汇功能。加快海洋清洁能源开发,扩大海水利用应用规模。统筹协调海陆发展,把海洋资源的开发利用、保护与陆域经济发展结合,与沿海的产业群、港口群、城市群结合,与推进内陆腹地的开放开发结合,实现海陆之间资源互补、产业互动、布局互联。

  有效推进海洋生态修复,强化海洋生态环境监测。推进海洋生态保护和修复,加强海洋生物多样性保护。推进“蓝色海湾”工程,结合陆源污染治理,实施环境综合整治、退堤还海、清淤疏浚等措施,推动海湾整治修复。实施“南红北柳”生态工程,南方种植红树林等,北方种植柽柳等,因地制宜开展滨海湿地、河口湿地生态修复工程。推进海岛保护与开发,促进有居民海岛有序开发,加强无居民海岛保护,并强化特殊用途海岛管理。强化海洋灾害风险防范能力,增强海洋应对气候变化能力。推动海洋生态环境监测体制改革,优化国家监测布局,加强基层监测机构建设,整合多部门海洋监测力量,构建统一的海洋环境监测网。

  强化科技、人才、资金作用,提升全民海洋意识,参与全球海洋治理。加大海洋基础研究和前沿海洋技术开发力度,重点在深水、绿色、安全的海洋高技术领域取得突破。确保“科海协同”工作机制顺利开展,促进科技创新与海洋发展“互通互联”,推进海洋科技创新向创新引领型转变。加快海洋教育发展,发挥多学科协同优势,培养复合型海洋人才。加大对海洋生态保护领域的资金投入。加强海洋生态文明理念宣传,提高全民族海洋意识。建立公共参与机制,营造全社会关爱海洋、保护海洋,支持海洋生态文明建设的良好氛围。拓展双边海洋合作,引导多边区域合作,加快国际海域调查与极地考察能力建设,全面参与国际海洋事务。

  (作者单位:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所)

来源:中国经济时报-中国经济新闻网 编辑:蒋帅      
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