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徐鹏程:地方投融资平台不应一撤了之

中国经济新闻网 2017-02-08 09:23:07

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  地方投融资平台的转型发展意义重大,建议通过重新明确地方投融资平台的定位,调整平台公司经营重点、拓宽经营范围;尽快建立符合市场化要求的管理体制和公司治理结构,体现市场主体地位;重新界定地方政府和投融资平台关系,彻底解决政企不分、责权不明的问题,进一步完善适合我国国情的地方投融资体系。

  徐鹏程

  在新常态下经济要实现健康、稳定的发展,必须调整经济结构,实现经济增长方式的转变,在此过程中地方投融资平台的作用还应进一步发挥,而不是一撤了之。

  重新明确地方投融资平台的定位

  地方投融资平台可以把提高基础设施建设水平、完善城市环境综合治理作为经营重点。

  财政部《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》的颁布,以及《预算法》的修订,对地方投融资平台的职能定位有了新的规定和要求,但由于历史和现实的原因,地方投融资平台还无法立即全部退出市场,当前应依据趋利避害的原则对其加以改造,按照独立市场主体的要求对其重组或合并,通过重组,关闭那些没有实际经营能力的空壳公司,将有效资产归并,然后让平台公司以普通企业的身份参与政府所主导的民生项目建设,如保障房建设、公路建设、环境整治、基础设施改造等。

  作为国有企业,地方投融资平台可以承担更多的社会责任,对地方政府制定的民生项目,应继续以地方投融资平台为主体进行实施,与之前不同的是,这时的地方投融资平台不再是政府的内设部门,而是具有独立经营能力、承担自负盈亏责任的独立法人实体。根据中央关于国有企业改革的有关精神,国有企业包括公益类、商业类、混合类等三类,地方投融资平台应属于公益类企业,以此作为其企业定位,可以更好地发挥保障民生、服务社会、提供公共产品的职能。

  在具体做法上,地方投融资平台可以把提高基础设施建设水平、完善城市环境综合治理作为经营重点,也可以通过政府资源的引导培育来促进地方支柱产业的发展,或者通过建设创新园区、设立创业投资基金等方式支持产业创新,推动地方经济结构的调整。

  经过重新定位,地方投融资平台的经营范围可以更加宽广,在地方经济发展和经济结构调整中发挥作用的途径将更加丰富和多元。

  建立符合市场化要求的公司治理体系

  地方政府作为出资人要体现自己的意志,也需要在相关治理框架内合法表达,不能以行政命令代替公司“三公”决议。

  为适应市场化转型发展的需要,地方投融资平台必须尽快建立起能充分体现其市场主体地位的管理体制和公司治理结构。

  推动平台公司尽快完善现代企业制度。作为独立的市场主体,地方投融资平台应按照《公司法》《担保法》等的要求完善治理结构,按照法律规定建立股东大会、董事会、监事会,明确资本结构和股东构成,地方政府作为出资人要体现自己的意志,也需要在相关治理框架内合法表达,不能以行政命令代替公司“三公”决议,平台公司要按照现代企业制度的要求规范运作,加强高管人员的绩效考核,按照绩效决定高管人员的任免。

  完善平台公司的内部决策程序。公司内部要建立起完善的项目投融资决策程序,每一项投融资行为都必须依法合规,保证投融资方向符合政府的建设目标,保证融资规模与平台公司自身实力相匹配,平台公司内部要建立起相应的审批权限制度、授权制度,资金的拨付要有严格审核批准程序。

  建立平台公司债务风险预警机制。平台公司要构建完善的债务风险评价标准体系,密切关注本地经济发展动态、预计经济增长速度、政府财政能力情况以及公司内部现金流情况、负债比、速动比率等重要指标,分析潜在风险,提前制定相应的风险化解预案,遇到重大突发情况时,要及时向政府主管部门报告。

  建立偿债准备金制度。平台公司可以委托专业金融机构设立准备金专用账户,定期向该账户缴纳足额资金,防备债务违约情况的发生。

  提高平台公司的债务偿付能力。地方政府要继续重视平台公司的建设,帮助平台公司提高资产质量,在设立或重组平台公司时,要充分考虑其未来健康发展的需要,保证其具备一定的盈利能力和偿债能力,在鼓励平台公司与银行加强合作的同时,也要帮助平台公司创造条件不断改进融资方式,开拓资产证券化等新的融资渠道,提高平台公司募集资金的能力。

  进一步加强对地方投融资平台的监管

  可以考虑在财政部下设立一个专业融资平台管理机构,并在省级行政区设立分支机构,统筹对全国各级各类地方投融资平台的监管。

  针对平台公司可能出现的公司治理风险、经营风险和财务风险,地方政府和相关金融机构都要切实承担起监管职责,保证平台公司的健康发展。

  督促平台公司完善信息披露制度。平台公司要按照国家有关法律的规定,及时向有关方面或社会公众披露资产负债情况、对外担保情况、经营业绩等,保证信息透明,切实解决信息不对称问题。

  金融机构要加强对地方投融资平台的监管。对平台公司报送的贷款项目要谨慎选择,贷款前要严格审查其财务状况和债务偿还能力,根据平台公司的信用评价结果严格确定其授信额度,贷款发放后要做好跟踪,定期开展贷款审计、业务检查和风险评估,督促平台公司建立风险监控和评价体系。

  建立健全考核激励机制。一些平台公司的人员来自政府部门,工资、绩效不由平台公司发放,或者个人收入还执行着政府部门的有关做法,这些都无法调动起员工的积极性,平台公司向市场化转型后,要迅速建立健全与市场化相适应的考核激励机制,一级考核一级,层层设定指标,将个人收入与业绩充分挂钩,推动平台公司整体业绩的提高。

  建立责任追究制度。过去由于责任追究制度不明确,出现问题时往往分不清责任,无法实施追究,要对平台公司加强监管,就必须把责任追究制度建立起来并严格执行,根据法理中的权责相一致原则,重点在投融资决策、融资执行、项目运营管理等方面分别建立与之相对应的责任追究制度,并根据地方投融资平台的特殊性,考虑将个人的责任延伸为终身追究制,保证平台公司健康持续发展。

  试点设立专业的投融资平台监管机构。鉴于地方投融资平台已具备了相当规模,在经济发展中发挥着重要作用,可以考虑在财政部下设立一个专业融资平台管理机构,并在省级行政区设立分支机构,统筹对全国各级各类地方投融资平台的监管,地方投融资平台除向上级主管部门和出资人负责外,还要将重要的投融资行为向专业监管机构备案,根据项目情况也可以试行向专业监管机构申请审批的制度。

  重新界定地方政府与投融资平台的关系

  打破政府不能破产的习惯看法,可以在个别债务负担重、矛盾尖锐的县级行政单位或乡镇试点破产。

  由于“政企不分”,地方政府与投融资平台的关系经常含混不清,不利于厘清责权,也不利于平台公司健康运营,为此必须按照国家有关法律法规重新界定双方的关系。

  正确处理政府与市场的法律界限。各级地方政府要带头遵守国家法律规定,帮助平台公司“去行政化”,对外融资项目要坚持谁借谁还、风险自担的原则,确保平台公司实现自主经营、独立核算、自负盈亏。

  严格规范发行政府债券的行为。要按照有关法律法规和文件的要求,合理规划地方投资需求,对融资项目实施分类管理,减少政府一次性投资的频率和额度,缓解财政压力,地方政府不得通过财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等进行间接融资。

  认真执行新《预算法》,严格控制政府债券总量。新《预算法》规定地方政府举债只能通过发行政府债券的方式,并强调完善地方财务报告制度和预算公开制度,逐步建立在全口径预算基础上的中期预算制度,对政府债券的规模也有严格规定,各级政府要严格执行相关程序,严格控制发债规模。

  规范地方政府的信用担保行为。地方政府要按照国家法律的有关规定,不得违规出具担保函、承诺函、安慰函等变相担保协议,投融资平台有担保需求时,可以按照市场法则把担保的主体转向那些具有较强经济实力的企业,用投资项目所获得收益对担保主体支付报酬。

  逐步探索地方政府破产制度。美国等一些国家允许州、县等级政府有条件破产,这为我国治理地方政府债务提供了一个启示,要逐步改变观念,打破政府不能破产的习惯看法,可以在个别债务负担重、矛盾尖锐的县级行政单位或乡镇试点破产,逐步探索地方政府破产或债务重整的流程,使地方投融资平台的退出机制真正得到落实。

  (作者系国务院发展研究中心资产管理办公室主任)

来源:中国经济时报-中国经济新闻网 作者:徐鹏程 编辑: 蒋帅       
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