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王伟进:强调自立自强 应对低保福利化

中国经济新闻网 2017-02-08 09:08:54

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  近年来城市招工难已成常态,劳动力供给不足成为低端劳动力市场的主要矛盾。针对低保福利化,也为落实精准脱贫要求和弘扬自力更生的优秀传统文化,我们建议提高低保进入门槛,将低保回归为兜底型或生存型保障。

  王伟进

  低保是我国一项重要的社会救助制度,在保障国企改革、反贫困、维护社会稳定等方面发挥了积极作用,但近年来也暴露出福利化的问题。

  政策设计和执行上的问题导致三种福利化表现

  较之同属儒家文化的东亚其他国家和地区,我国低保人口占比明显偏高。2008年以来,我国城乡低保人口占总人口的比重大体保持在5%左右,明显高于同属东亚儒家文化的日本及我国台湾地区1%—2%的水平,也高于我国香港3%左右的水平。这主要是由于我国低保政策设计以针对收入贫困为主,也兼顾消费贫困,其政策目标是提供生存型保障并兼顾发展型保障,以满足贫困家庭和边缘贫困人群的基本需要。

  低保证“含金量”偏高,低保户享受的生活水平远高于低保边缘户。虽然低保金本身水平并不高,但由于教育、医疗、住房乃至司法等专项救助大多与低保捆绑,低保家庭在低保金之外还可获得多项附加救助。

  低保待遇存在均沾和滥用的现象。多方面的调研发现,一些地方给每个农村家庭分配一个低保名额,有的由村组员轮流享受低保,或者由指定的低保户领取低保金再分发给每个家庭。部分基层干部还将低保作为工具,用来推进上面交办的重点和难点工作、维稳以及平衡各种关系,这催生了“烤烟保”“计生保”“维稳保”等怪事。造成这类问题的原因很多,包括低保管理能力欠缺、部门间信息共享难、民主评议与信息公开走形式、地方严格审批的动力不足、基层推进重点工作的经济手段有限。

  低保福利化带来多方面不良后果

  一是不算专项救助,低保本身的保障标准一直处于较低水平。受益面过宽大大限制了保障水平的提高。2005—2015年,我国城市低保标准只占到城镇人均消费支出的22%—28%及人均可支配收入的16%—18%;农村低保标准只占到农村人均消费支出的26%—35%及人均纯收入的20%—30%。而我国台湾地区低保标准大约可达到当地人均消费支出的60%。分地区来看,2014年我国有高达71%的县市农村低保标准没有达到2800元的国家扶贫线。

  二是低保对象中有劳动能力人员占比较高,“等靠要”观念很强。2015年4季度,农村低保对象中劳动年龄人口占到48%,即使扣掉9个百分点的残疾人口,有劳动能力人口占比仍然在四成左右。在城市,这一比重更高。城市低保对象中在职人员、灵活就业人员及登记和未登记失业人员共占到63%。为达到低保资格要求,部分家庭有意“分拆户”,将老人分出去,加剧了家庭责任的弱化。据经办人员反映,很多人不再觉得“吃低保”会“丢面子”,少数人认为是“有本事”,甚至一些地方还出现评不上低保户就扬言上访的怪现象。

  三是低保金领取时间较长,福利依赖倾向明显。2014年,我国城市和农村低保家庭的低保金累计领取时间分别达73个月和46个月,远超过美国有需要家庭临时救助项目(简称TANF)平均24个月的时间。

  四是低保均沾和滥用导致的“分配不公”带来新的干群矛盾,加剧基层稳定风险。一些地方干部在选择低保对象时,优亲厚友,或发“均沾保”,或将低保作为工具,用来推进其他工作。这种“分配不公”加剧了干群间乃至低保户与非低保户间的紧张关系,破坏了村庄和社区的团结,加深了基层和民族地区的矛盾,也损害了党和政府的公信力。

  强调自立自强,调整低保政策,将其回归为兜底型保障

  随着国家脱贫战略从片区扶贫转向精准脱贫,农村低保与扶贫工作已经出现了目标、对象、手段等多方面的重叠或趋同。近年来城市招工难已成常态,劳动力供给不足成为低端劳动力市场的主要矛盾。针对低保福利化,也为落实精准脱贫要求和弘扬自力更生的优秀传统文化,我们建议提高低保进入门槛,将低保回归为兜底型或生存型保障。具体措施如下。

  第一,强调工作自救,严格限制有劳动能力而未就业者吃低保,而将其纳入扶贫或就业救助范围。工作自救是国际社会救助政策的重要理念。我国低保伴随下岗失业等问题而生,但在社会保障体系日渐完善与经济新常态背景下,也应进行适度调整。在具体操作中,可借鉴我国台湾地区做法:虽然低保不排斥有劳动能力且未就业者,但经济核算时应视同其已获得当地最低工资。同时,应充分发挥失业保险、就业救助的作用,做好农村低保与其他保障项目的衔接。

  第二,强化家庭责任,严格限制将有子女的老年人纳入低保。在具体操作中,应依据我国《婚姻法》《老年人权益保障法》《未成年人保护法》等有关规定,将法定责任人的赡养、抚养、扶养义务纳入家庭经济调查范围。特别是,要严格限制有子女的老年人享受低保,落实和强化家庭责任。

  第三,崇尚自立精神,严格限制拥有大宗资产的家庭。《社会救助暂行办法》规定,低保申请要符合当地财产限制条件,但中央未制定规范化的办法。一些地区将拥有汽车、近三年新购建房屋、注册企业等列入限制性条件,并据此进行排查,有效清理了部分错保现象。有关部门应及时总结和推广这些很有价值的做法。

  第四,发挥兜底作用,提高低保本身的保障水平。在推动专项救助与低保脱钩的同时,宜将达到社会平均收入的1/3作为低保的保障目标,切实发挥低保的兜底保障功能,缩小贫富差距。

  强化信息公开,保障基层工作经费,防止低保滥用

  首先,加快推进低保信息核查系统的部门内外整合,使低保的动态化管理更加便捷有效。这涉及两项任务:一是推进民政部门自身低保信息系统的统一设计与联网。二是通过立法打破部门间信息壁垒,建立与金融、税务、工商、人社、住建、交通等部门信息的快捷共享核对机制,及时了解社保、存款、房产等变动情况。

  其次,拓宽公开渠道,建立低保查询监督网站。针对存在的“走形式”“走过场”等问题,建议每个县区建立一个低保查询监督网站,以行政村或居委会为单位定期公示低保家庭的成员、收入与大宗资产状况、保障人数与金额、享受低保的主要原因等信息,并预留监督举报功能,让更多受过较好教育的外出人口,通过网络媒介参与所在社区的低保监督和评议。

  再次,可研究利用淘宝、京东等电商消费大数据,购买服务进行低保对象动态管理。这是一种较少受人情干扰的外部监管方式,而且可能更加经济有效。

  最后,各级财政应为基层组织推进重点工作提供资金保障。这可有效减少“工具保”“维稳保”等现象的发生。

  (作者单位:国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所)

来源:中国经济时报-中国经济新闻网 作者:王伟进 编辑: 蒋帅       
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