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发达国家对兵器工业改革、监管与扶持的经验启示

中国经济新闻网 2017-02-08 09:06:07

  国研视点

  发达国家对国有兵器企业进行重组和改革,吸引民间资本积极进入,提高了国防生产的效率、活力和稳定性,但国有企业在少数国防生产领域仍然存在,主要从事盈利低、风险大、保密性强的专用装备生产和维修任务。我国兵器工业军民融合的重要任务是打破“大而全,小而全”的国防生产体系,推动国有兵器企业分类改革,对特殊行业采取专门的生产能力维持政策,同时加强对国防工业竞争秩序的监管。

  马名杰

  20世纪80年代以来,国防工业在世界范围内发生了结构性变化。发达国家在国防市场引入竞争,通过分立、重组和并购等方式,对国有国防企业进行改革,大大降低民营企业进入门槛,增强了国防工业的活力和竞争力。至今,发达国家基本完成了国防产业组织的重构,形成了与国防战略和需求相适应的产业组织体系和市场结构,建立起国防采购、行业监管、特殊国防品保护政策“三位一体”的政策体系。兵器工业作为国防工业中最为传统和基础的行业,政府介入程度更深,改革难度更大,但市场化的大方向没有改变。

  发达国家兵器工业的产权结构变化

  20世纪80年代以来,发达国家国防工业改革的一个趋势,是一些传统上被认为民营企业不能承担的国防生产领域,开始允许民营企业进入。虽然兵器行业有一些特殊性,但大量国有兵器企业也开启了民营化进程。在大多数发达国家,民营企业和公众公司成为兵器工业的主要力量。

  1.保留国有兵器企业的原则

  尽管发达国家的国有兵器企业大幅减少,但也有所保留。发达国家保留的国有兵器企业主要从事盈利少、风险大、保密性强的专用装备生产和维修任务。从实践中看,发达国家是否保留国有企业可归结为以下三个基本原则。

  一是不与民争利原则。凡是民营兵器企业能够且愿意生产的可盈利的兵器产品,国营兵工厂一般不生产;凡是民营企业不愿意生产的盈利少或不盈利的兵器产品,则由国营兵工厂和国有民营兵工厂生产。二是安全原则。高危险品的生产以国有企业为主。三是最优保障原则。国有企业主要解决武器装备的日常维修养护问题,或者满足军事应急需要。但这些企业规模一般不大,而且尽量将企业外包给私营部门运行,即英美的国有民营形式。

  以美国弹药行业的生产为例。弹体、引信、药筒等环节的作业危险性低,可由民营企业生产。而火炸药及其装药、装配和包装环节所需专用设备多、作业危险性大,则由国营兵工厂或国有民营的弹药厂生产。

  2.保留国有兵器企业的领域

  美国兵器工业中的国有企业主要在两个领域。一是在核武器总体、火炸药、核心密室等高度专用或高度机密的装备生产领域,由国有国营和国有民营企业负责生产。发达国家对危险品行业实施民营化是慎重的。火炸药等危险性高的特殊行业仍以国有企业为主,基本没有进行民营化。二是在装备维修保养领域。美国有数千家民营公司为国防部提供维修业务支援。其中,有少量的军方所有的国有维修企业,如陆军有8个军内维修机构。

  3.兵器工业改革的几种主要方式

  各国兵器工业改革的方式有所不同,主要包括改制为国有民营、国有企业重组、民营化和成为上市公司等。

  一是将国有国营企业改制为国有民营企业,即将国有企业委托民营企业运营。如,英国国防装备集团和美国利马陆军坦克厂等。

  二是向民间资本全部出售,转制为民营企业。甚至对坦克和轻武器火药甚至国防维修公司也进行了民营化。如,英国皇家兵工厂在20世纪80年代转为民营企业。2010年,英国政府又启动了对英国国防保障集团部分出售的计划。该集团从事各种装甲车、轻武器和航电等设备的维修和升级。法国也一直为坦克装甲车行业龙头的奈克斯特公司寻求民营化方案。

  三是对国有企业先重组或分立,部分业务实行民营化。改制后企业在上市成为公众公司后,政府逐步退出。如,英国奎奈蒂克公司。

  四是对经济效益不好,难以民营化的国有企业进行兼并重组。如,法国将两家陷入巨亏的国有国防企业吉特工业公司和皇约范博特军火商业公司进行了资产重组。

  五是在尚未民营化的领域引入民营企业与国有企业竞争。如,美国国防维修基础十分庞大。为节省开支,美国政府提出国防维修项目要在军种之间或军种与民营企业之间开展竞争,以提高效率。同时,考虑依靠民用维修部门进行国防维修的可能性。

  4.政府对公众公司形式的关键兵器企业进行战略控制

  英国政府在对罗尔斯·罗伊斯公司和奎奈蒂克改制为公众公司的过程中,实施了政府金股制度,对公司重大战略决策实行一票否决权。如,英国政府对奎奈蒂克“金股”的权利包括:拥有阻止其他机构对公司恶意接管的权利,对重大决策保留最后发言权;拥有反对任何威胁国防与安全的公司交易或持股的权利;公司重要的相关工作开展前必须得到国防部具体并辅以文件证明的许可方能进行;出于国家安全考虑,拥有监督董事会成员和批准董事会主席的权利;监督公司生产类别使之满足英国国防军备的需要等。

  5.影响兵器工业改革的其他因素

  发达国家国有兵器企业改革也遇到一些困难。一是政治因素,主要出于国防生产的保密性和独立性等考虑。即便在英国,对国防关键部门实行民营化也有大量反对者,其对民营企业在国防生产中以营利为导向持怀疑和警惕态度。二是经济因素。有些国有兵器企业效益太差,没有民间资本愿意接手。如,法国对坦克制造商奈科斯特的几次民营化尝试都进展不利。

  美国政府对国防市场的监管

  民间资本深度进入兵器工业,对政府的行业监管能力有较高要求。政府通过法律和行政手段对国防市场竞争态势进行干预,维护供应商市场的竞争性。在美国,反垄断、反不正当竞争和并购安全审查是联邦政府对国防工业施行监管的三个重点。

  1.国防装备的竞争招标被列入法律和政府监管范围

  美国《签订合同竞争法》或《反托拉斯法》等竞争相关法律对国防装备采购同样适用,并建立竞争申诉制度。在装备采办中,承包商一旦发现竞争对手违反《签订合同竞争法》或《反托拉斯法》,或对竞争结果有质疑,可通过两种途径进行申诉:一是向总审计署投诉;二是向联邦索赔法院起诉。如KC-X空中加油机项目,先后两次因有承包商提出申诉而被裁决重新竞标。

  2.对国防企业的国内并购施行管制

  《反垄断法》是美国国防工业管理的基础性法律之一,是国防工业企业并购重组要遵从的基本规则,维护了国防工业相对有序的竞争秩序。美国国内并购审查主要由司法部和国防部负责。国防部工业政策办公室对国防工业合并与重组交易进行评估,司法部反垄断局负责审查。如,1999年,美国国防部以损害竞争为由拒绝了通用动力公司对纽波特纽斯造船公司的并购。相对而言,低一级军品公司的合并,以及大军品公司收购小军品企业较易获得国防部的批准。

  3.对外国企业投资并购进行安全审查

  根据《埃克森·佛罗里奥修正案》,美国外国投资委员会负责对外国或外国拥有的公司收购美国公司进行国家安全审查。该委员会由财政部牵头,国防部、司法部、国土安全部等12个部门参加。对国外公司并购本国企业进行评估,以确定收购行为对国防工业和技术基础的影响。

  美国对特殊行业生产能力的维持政策

  弹药和火炸药等国防特殊行业的生产能力维持问题突出。美国弹药行业在20世纪90年代也曾面临困境,许多弹药厂长期没有订单,纷纷被迫关闭。90年代,美国联邦政府采取了一些特殊政策,对包括民营企业在内的弹药和火炸药生产企业予以保护。

  1.对重要工业基础采取“维持部分产能,以备战时之需”策略

  首先,根据国防战略决定工业基础规模和扶持力度。根据美国90年代末期的战略思想,其弹药工业基础应能同时支持两场地区冲突所需弹药的供应。一个弹药行业特别工作组提出,为确保弹药工业基础和弹药供应能力,每年将需要30亿美元的研究、发展与采购费。

  2.对参与研制产品的企业实行优惠政策

  一是政府支付产品研制费用。对产品实行封闭式的有限竞争,凡是由军方指定或经军方允许参与兵器竞争的合同商不管是否中标,有关费用均由军方承担。二是美国陆军科研机构的科研成果无偿向企业提供。三是无偿向企业提供科研试制设备,以用于试制样机。

  3.对企业实行优惠政策

  一是向因资金短缺致使武器生产陷于困境的兵工企业提供贷款担保。二是向包括民营企业在内的兵工企业无偿提供生产设备和器材。生产设备和器材均归政府所有,企业只能用于军工生产,不能挪作他用。三是稳定生产供货,提高军品利润。民营兵工企业一旦和军方签订合同,即可获得多年的订货。根据美国国防部《国防财政与投资评论》报告,如以销售额计算,兵器工业的利润与民用工业的利润相差无几,但如按投资额计算,兵器工业的利润要比民用工业的利润高出一倍左右。

  4.对民营兵工企业提供税收优惠

  对与军方签订合同的民营兵工企业,免征货物税、州或地方的营业税和使用税、享受“完成合同后再纳税”的优惠条件等。

  5.推行兵器工业现代化鼓励计划

  美国为促进军工企业技术进步采取了一项重大措施,即制定了工业现代化鼓励计划。

  对我国兵器工业产业体系建设的启示

  1.加强国防军事战略与国防工业发展战略的协调

  军事战略决定国防采购需求的规模和水平,明确的战略和国防采购需求是国防生产和发展的稳定保障。因此,应提高军事战略的科学性和前瞻性,强化主管部门间沟通协调机制,实现军事战略需求与国防工业发展需求的深度融合。

  2.推进军工集团分类改革,从源头上形成“小核心,大协作、专业化、开放型”的现代国防产业体系

  “大协作”的前提是“小核心”,“小核心”的实质是形成专业化的国防生产队伍。军工集团改革的基本方向是剥离集团企业非核心业务,促进非核心业务和配套生产的社会化和专业化。兵器工业国企改革的基本原则是保基础和保核心。按照细分行业对国防工业的重要程度进行分类改革,实现兵器行业产权形式多元化。

  3.对火炸药、弹药等特殊行业采取专门扶持政策

  火炸药行业是三军毁伤的基础,生产具有高危险性和低赢利性,平战矛盾突出,需要予以特殊的支持政策。一是根据国防战略需求确定火炸药和弹药的基础生产规模和合理生产能力,保证火炸药和弹药的安全稳定供应;二是根据生产能力规划,对弹药和火炸药企业进行重组,形成稳定且有一定竞争性的弹药和火炸药生产体系;三是制定专门的采购和条件保障政策,包括采取非竞争性采购、定价和补贴政策,对生产设备的维护更新予以全额财政支持。

  4.完善国防科技工业反垄断审查制度

  保持国防科技工业市场的竞争性是保障国防装备供给能力和水平的重要手段。建议设立由相关部门参加的国防科技工业反垄断和反不正当竞争委员会,形成统一、协调的国防科技工业反垄断审查机制;制定“国防科技工业反垄断和反不正当竞争审查办法”,明确适用法律法规和相关部门职责,界定市场垄断和不正当竞争行为,引导国防工业市场健康发展。

  5.推进军民深度融合相关改革必须齐头并进,多管齐下

  国防市场是一个受政府规制的市场,国防采购、规制政策和管理能力对国防企业的行为和国防工业发展有重大影响。在进行国防工业企业分类改革,重构产业组织体系的同时,必须推进以国防装备采购管理制度为核心的军民融合配套制度建设,提升国防采购管理和监管能力,确保改革的有序推进和风险可控。

  (作者系国务院发展研究中心技术经济研究部副部长)

来源:中国经济时报-中国经济新闻网 作者:马名杰 编辑: 蒋帅       
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