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地方投融资平台蕴含风险亟须转型

中国经济新闻网 2017-02-08 09:05:09

  国研视点

  随着经济进入新常态以及还债高峰的到来,地方投融资平台发展蕴藏着巨大的风险,可能引发或导致平台公司资金链断裂、银行不良贷款集中爆发、地方政府偿债压力巨大、经济发展出现较大波动等情况,加快地方投融资平台转型发展成为当前一个重要而紧迫的任务。

  徐鹏程

  地方投融资平台的发展现状

  为抵抗2008年世界性金融危机的冲击,我国鼓励地方政府设立投融资平台来拓宽融资渠道,促进地方经济的发展。2009年,中国人民银行、银监会下发的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》提出,“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式,吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”

  随后,地方投融资平台迎来了快速发展的时期,各地的一般做法是,由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或者注入土地、股权等资产设立平台公司,使其具有政府公益性项目投融资功能,并拥有独立企业法人资格,包括各类综合性投资公司,如建设投资公司、建设开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等。

  地方投融资平台在我国经济建设中发挥了重要作用,在过去一个相当长的时期内,我国基础设施建设资金都主要来自地方政府投融资平台,地方投融资平台成为我国城镇化建设资金的主要筹措者,2008年以后地方自筹资金在基础设施建设中的占比超过60%。2008年世界金融危机爆发后,外商投资、民间投资均处于下降态势,我国由于及时推动了地方投融资平台的发展,有效应对了投资下滑的不利局面,2009年的投资增速达到了30%,对于当年GDP实现9.21%的高增长起到关键作用。

  根据2015年8月全国人大常委会批准通过的有关议案,截至2014年年末全国地方政府债务余额为15.4万亿元,2016年3月全国人大批准的2015年地方政府债务新增限额为0.6万亿元,以上两项合计为16万亿元。2016年,根据财政部向全国人大提交的预算报告统计,地方政府专项债务余额为64801.9亿元,地方政府一般债务余额为107072.4亿元,两项合计17.18万亿元。

  地方投融资平台存在的主要问题

  随着地方投融资平台的快速发展,一些问题暴露出来。

  1.自身定位与发展目标之间存在偏差

  地方投融资平台的建立,主要目标是筹措建设资金,投入到由地方政府主导的建设项目中,平台的定位应不同于政府内设部门,而是一家国有企业。但是,由于这些平台设立的前景和目标都具有特殊性,作为企业的地方投融资平台,其缺乏自主和独立,很大程度上只是政府的一个资金输出部门,不具备独立经营、自负盈亏的能力,脱离政策性支持后其融资能力也很弱,有些地方投融资平台失去政府资金的持续注入或土地出让收益的补贴后,立即陷入经营困境。作为企业,地方投融资平台在形式上属于有限责任公司,《公司法》对有限责任公司的设立要求是有独立财产、独立组织、独立责任承担能力,但在实际运行中这些条件却无法严格满足,导致其在偿付债务时责任不清晰。同时出于业绩的考虑,地方政府往往具有强烈的投资冲动,经常会不顾平台的承载能力而推出一些超前性投资项目,导致大量的地方投融资平台公司处于超负荷运转状态。

  2.一些平台公司的内部管理不规范

  一是人员组成不专业。作为一家金融公司,地方投融资平台的操作具有很强的专业性,但在现实中,许多平台公司只是简单整合政府相关部门的工作人员后组建的,缺乏金融管理、投资、项目评估、财会、法律等方面的专业人才,这样的人员组成落后于现代金融企业职业经理人的发展模式。二是平台的资金来源复杂。在现实中财政拨款只是地方投融资平台资金来源的一个较小部分,从政府划拨的土地所有权、房产等是地方这些平台的主要资产,除此之外就是向银行的再融资,由于地方政府掌握的优质资产相对有限,为获得更大的融资能力,往往会不分良莠地向平台公司注入各类资产,增加了这些资产的管理难度,有些资产划拨后未能加强管理,使风险越来越大。三是平台公司企业治理结构不健全。地方投融资平台的高级管理人员大多由政府职能部门负责人调任甚至兼任,虽然制定有公司章程和各项管理制度,有的还按照现代企业制度的要求成立了董事会和监事会,但这些制度往往空有其名,地方投融资平台的所有权、管理权实际上掌握在地方政府手中,为了“管理方便”,地方政府往往会抛开这些制度规定,习惯于用行政方法进行指挥,平台的主要负责人也习惯听命于“上级领导”的行政命令,公司治理结构流于形式。

  3.一些平台公司的偿债能力面临不足

  近年来,地方财政收入虽然继续保持增长,但增长势头较以往有所减弱,2004年以后各地房地产价格一路狂升,与房地产有关的税收成为地方经济发展的主要收入,使得土地使用权出让收入成为地方投融资平台资金的重要来源。但是近年来房地产市场降温,据财政部发布的数据,受房地产市场的影响,2015年全国国有土地使用权出让收入为32547亿元,较上年同比减少8840亿元,下降21.4%。在房地产市场活跃时,银行对地方投融资平台贷款往往很积极,随着金融机构货币政策的稳健回归,这部分资金来源也无法持续增加。地方投融资平台所投资的项目大多期限长,资金回收需要一定的时间,在资金来源突然减少的情况下,项目的贷款期匹配容易出现错位,由于没有充足的资金接续,有些平台出现了不能按时清偿到期利息和本金的问题,出现偿付风险。

  4.对平台公司的投融资行为监管不完善

  由于体制和机制方面的问题,对地方投融资平台的监管一直是薄弱环节,近年来各类平台公司经营管理方面陆续暴露出许多问题,相关部门出台了一些规范其发展的法律法规,但这些规定多是在风险出现后颁布的,更多地强调了事后监管,目前急需要从事前、事中监管入手加强对平台公司的管理,建立风险的预警机制。在公司治理的监管方面,目前也缺乏真正有效的制约机制,使平台公司的决策还无法彻底摆脱盲目性和随意性。平台公司经营绩效的考核评价也是监管中的薄弱环节,平台的经营者只关注政府的意志,缺乏市场思维和竞争意识,不能按照市场需求和规律改善内部机制,使资金使用更加科学和高效。

  5.有关地方投融资平台的政策法规不健全

  近年来,国家有关部门在对地方投融资平台治理的过程中颁布了一系列政策和文件,在《担保法》《预算法》等既有的法律中对地方政府的投融资行为也有一定约束和规范,但总体来说有关地方投融资平台的法制建设仍然较为薄弱,目前还没有专门针对地方投融资平台建立、经营、退出、监管方面系统的法律法规,无法从法律上对各类平台公司都能有效约束。比如《公司法》要求公司应具备人格独立、资产独立、人员独立,现实中的平台公司往往做不到这些。在其他已颁布的法律、规定以及政策文件中,有些还出现相互抵触的地方,比如在各地的融资实践中往往发行了许多债券,有的向银行申请了大量贷款,但由于政府与平台公司之间关系复杂,融资中形成的债务和责任究竟最终由谁承担经常出现分歧,其他如地方政府应承担多大责任、债权人如何从地方政府那里实现权利、地方投融资平台能否依法破产等都是很现实的法律问题,由于缺乏清晰、明确的法律规定,致使一些地方投融资平台问题缠身,有的因为各种关系无法理顺而造成到期债务无法偿还。

  6.地方债置换难度较大

  近年来,加强地方投融资平台的监管已引起国家有关部门的高度重视,2014年,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》提出,“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”;2015年,国办《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》对平台公司在建项目的后续融资做出规定;2016年1月,财政部发布了《对地方政府债务实行限额管理的实施意见》,要求对地方政府的债务实现限额管理。

  为落实上述要求,各地逐步对所属平台公司的新增债务进行了清理和管控,按照国务院的有关安排开展了债券置换工作,通过发行政府债券来偿还到期的债务本金,防止因资金链断裂而使平台公司面临更大风险。根据有关安排,2015年已经实施了16万亿元总存量债务中的3.4万亿元债券置换,剩余12.6万亿元存量债务将在2016年及以后两年中置换完成,但从目前置换工作的实际进展看,这项任务还相当艰巨,主要是各地的债务情况千差万别,不是一个办法就能彻底解决,即使完成债券置换工作的地方,也不能将原有的平台公司清理关闭,因为这些平台公司还在承担着“借新还旧”的职能。

  地方投融资平台不转型将产生的风险

  由于发展中蕴藏着巨大的风险,也由于转型发展遇到了种种困难,地方投融资平台的风险与对策研究成为当前经济、金融领域里的热门课题,也是当前亟待解决难题,这个问题如果无法得到妥善解决,将产生一系列严重风险。

  1.平台公司的财务风险

  当前,各地的投融资平台往往资金来源渠道都比较单一,且多以土地收入为依托,经济增长较快时土地财政估值相应增加,平台公司会出现过度借债的情况;经济放缓时,土地财政缩水不仅使平台的融资能力下降,而且使其债务偿还能力出现不足,银行对平台公司的金融支持也会因此而减少,这些形成了连锁反应,严重时会致使地方投融资平台的资金链发生断裂,如无法及时得到化解,将使其经营难以为继。

  2.银行的金融风险

  银行乐于向地方投融资平台贷款,并在评级中给予特别照顾,看中的是平台背后的政府,在部分评级机构和银行看来,地方投融资平台代表地方政府,所以很容易给出AA以上的评级,从而使其顺利进入银行间债券、信托市场,所授予的授信额度通常也较大。在贷款审核方面,银行对地方投融资平台的把关也容易放松,对地方政府违规担保承诺的情况经常有意忽视,这些造成了部分银行贷款过于集中、结构不合理,容易引发银行的信用风险和流动性风险。除此之外,由于银行对贷款审批不严,地方政府通过投融资平台“隐蔽举债”的情况也时有发生,一些贷款合同无法体现资金的真实用途,由于这部分债务未纳入地方政府的公开预算,信息更加不透明,缺乏有效监管,其发生风险的可能性更大。当前,地方投融资平台引发的金融风险还是局部的、可控的,但各类平台公司的偿债在未来更为集中,而其不良贷款的出现往往有3—5年的滞后期,由此可能引发的金融风险不容忽视。

  3.地方政府的财政风险

  地方投融资平台是地方政府主导的独立公司法人机构,按照有关法律,当地方投融资平台出现债务违约时,将面临破产清算的风险,地方政府作为这些平台公司的发起者,对其债务违约负有救助责任。此外,为加快地方建设,提高融资能力,地方政府还以各种方式进行了一些担保,当担保对象出现偿债危机后,地方政府将承担连带责任。上述两种责任对地方政府的偿付能力提出了要求,但地方政府对其所属平台公司又缺乏预警机制和风控措施,双方存在信息不对称的问题,对于平台公司的资金使用、经营管理水平、债务偿还状况缺乏及时而清晰的了解,往往等问题暴露出来才大吃一惊。《预算法》修订后,地方财政支出更加严格和规范,地方政府承担因平台公司而引发的任何偿债和担保责任都面临着能力与程序的双重制约,当平台公司出现问题后,再幻想由政府去“兜底”已经不切实际。

  4.经济发展的波动风险

  地方投融资平台的债务问题往往具有杠杆效应,平台公司的广泛设立强化了经济发展对投资的依赖,在仍然追求政绩的情况下,一些地方政府十分看重地方投融资平台在推动本地区GDP增长中的作用,他们发展经济的主要精力不是把地方经济做大做强,而是把融资平台“做大做强”,为扩大融资平台的规模,一些地方不断增加平台公司的资产,对这些平台公司来说政府的财政收入、应收款、股权、债权等虽然是构成其资产的重要部分,但最重要资产往往与土地抵押有关,所以一些地方政府热衷于发展房地产市场,造成房地产发展过热,不利于整个经济的健康、稳定增长。当前,一些地方政府也深知房价、地价居高不下所造成的危害,但由于地方经济的发展与房地产市场已经形成了强烈的关联效应,所以不得不设法推高房价,虽然换来一时的经济增长,却造成经济结构的畸形,为经济发展制造了巨大隐患。

  (作者系国务院发展研究中心资产管理办公室主任)

来源:中国经济时报-中国经济新闻网 作者:徐鹏程 编辑:蒋帅      
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