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叶兴庆:继续释放城乡间资源再配置效应

中国经济新闻网 2017-02-08 09:02:36

  在我国持续30年的经济高速增长阶段,从农村到城市的劳动力和土地再配置发挥了重要支撑作用。随着工业化城镇化的发展,农业劳动边际生产率和农民工工资水平开始上升,劳动力从农村向城市的再配置对提高全社会劳动生产率的贡献度开始下降;从农村到城市的土地再配置面积趋于减少,加之征地补偿政策的调整,城乡间土地再配置效应趋于下降。既要看到这种再配置效应下降的客观必然性,也要看到其特殊的体制原因。通过全面深化改革,把农业剩余劳动力从土地上彻底解放出来、促进其稳定地向非农产业转移就业,改革新增建设用地调控机制、按新思路改革征地制度、探索集体建设用地入市途径,可以继续释放城乡间资源再配置效应,为经济发展新常态下全要素生产率的提高提供支撑力量。国研视点

  叶兴庆

  在我国持续30年的经济高速增长阶段,从农村到城市的劳动力和土地再配置发挥了重要支撑作用,这应归功于在破除城乡二元体制方面所作的一系列努力。在经济发展新常态下,深度挖掘和持续释放从农村到城市的资源再配置效应,关键仍在于破除城乡二元体制的束缚。

  城乡间资源再配置对经济高速增长的作用机理

  1982年至2011年的30年间,我国GDP年均增长速度高达10.23%。支撑这种高速度的贡献因素,最终都要体现在资源配置的改变上。资源更多地配置给沿海地区、非公有制经济、出口部门、高技术企业,尤其是从农村到城市的劳动力和土地再配置效应的充分释放,在30年经济高速增长阶段发挥了关键性支撑作用。

  从城乡间劳动力再配置来看,其对经济高速增长的支撑作用体现在为非农产业提供低成本劳动力上。一般而言,劳动力从边际生产率低的农业部门向边际生产率高的非农部门转移,能够提高全社会平均劳动生产率,从而提高全要素生产率、支撑经济快速成长。我国的特殊性在于,除农业剩余劳动力的“无限供给”致使非农部门工资整体维持在低水平外,二元户籍制度还造成城市劳动力市场出现二元结构,非农部门对来自农业的转移劳动力实行身份歧视,突出表现在雇主为农业转移劳动力支付的“生存工资”明显低于其他就业人群的工资水平、不履行依法缴纳社会保险的义务。据国家统计局统计监测,2011年,全国外出农民工达到15863万,人均年收入24588元,仅为当年全国城镇单位就业人员年工资水平的41%;雇主或单位为外出农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别仅为13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%,明显低于城镇单位就业人员的平均参保率。农民工工资低、社会保险参保率低,使非农部门得以长期保持低人工成本。在持续30年的经济高速增长阶段,低人工成本使乡镇企业一度快速发展,使出口部门在加入WTO后迎来人口红利与开放红利的叠加,使非农部门的积累和投资能力维持在较高水平。

  从城乡间土地再配置来看,其对经济高速增长的支撑作用主要体现在三个方面。第一,积累了基础设施建设资金。基础设施的大规模建设和快速改进,通过投资拉动和公共品供给促进了我国经济增长,也显著增强了“中国建造”的国际竞争力。我国基础设施之所以能得到大规模建设,与“土地财政”有密切关系。“计划价征地、市场价出让(主要是商住用地)”的土地征收转用模式,为城市政府提供了大量基础设施建设资金。城市建成区之外的高速公路、高速铁路等线性基础设施工程,通过划拨或低价出让取得土地,相应降低了投资成本。第二,提供了低价工业用地。为了促进工业发展,工业地价普遍明显低于其他用途土地价格。据《2011年中国国土资源公报》,全国105个主要城市2011年第四季度末综合地价为3049元/平方米,其中商业、住宅、工业用地分别为5654元/平方米、4518元/平方米和652元/平方米。一些地方为了招商引资甚至一度实行过零地价。第三,降低了工业化城镇化取得土地的交易费用。尽管法律仅授权政府在公共利益需要的情形下可以征收农村集体土地,但随着政府征地权的扩大化,工业化城镇化所需土地都可以通过政府征收取得,避免了用地主体与农村土地所有者一对一谈判,从而大幅度降低了交易费用。在农村内部,土地集体所有制降低了集体经济组织发展乡镇企业的投资门槛,土地零成本非农化增强了乡镇企业的竞争力。

  城乡间资源再配置效应下降与经济增长阶段转换

  2012年至2015年,我国GDP年增长速度分别为7.7%、7.7%、7.4%和6.9%。我国经济已告别了此前30年10%左右的高速增长。经济增速下台阶可归因于多种因素,例如,与先行国家技术落差的缩小降低了后发优势,劳动年龄人口总量减少和占比下降导致人口红利下降,住房、汽车等产业链条长的消费品的年需求峰值的到来致使投资和消费需求增速放缓,成本上涨导致制造业比较优势下降。我们认为,城乡间资源再配置效应下降也是经济增速下台阶的重要原因之一。

  (一)城乡间劳动力再配置效应下降与经济增长阶段转换

  随着农业剩余劳动力不断向外转移,2004年前后我国农业劳动边际生产率和农民工工资水平开始明显上升,迈过了刘易斯第一拐点。此后,劳动力从农村向城市的再配置对提高全社会劳动生产率的贡献度开始下降,但在刘易斯第二拐点到来之前,这种再配置效应仍是存在的。劳动力再配置效应下降是个渐进过程,其对经济增长的不利影响也是逐步加大的。

  需要注意的是,日本和韩国分别在1970年前后和1990年前后结束高速增长期,其时农业就业人口占比均下降到20%左右。我国高速增长期结束的2012年前后,农业就业人口占比却高达35%。为什么我国在农业就业人口比率比日本、韩国高出15个百分点时就结束了高速增长期?一种解释是,我国农业就业人口数据被高估。但我们认为,即便剔除数据误差,我国高速增长期结束时的农业就业人口占比仍明显高于日本、韩国。这与我国特殊的体制因素有关:第一,从土地制度来看,集体所有制对农村人口离农进城形成牵制。农民只拥有基于成员权的土地承包经营权,而土地承包经营权的权能仅限于占有、使用、收益权和流转、抵押等部分处置权,缺乏继承、买卖权。农民拥有的宅基地使用权的权能更窄,仅限于占有、使用权和集体经济组织内部转让权,缺乏出租、转让、继承权。对集体经营性资产的权利也很有限。这种产权制度,使农民离农进城的制度成本过高,使大量进城务工农民不得不保留在农村的各项权利,不仅要留下部分劳动力照料家庭,而且年龄稍长的农民工往往选择回老家。第二,从农业支持保护制度来看,不断加大的补贴力度对农村人口离农进城形成拖拽。土地集体所有制为农民提供了基本生存保障,各种农业社会化服务的发展降低了农业劳动的辛苦程度,这些都增强了小规模兼业农户的韧性。在这个基础上,各种农业补贴政策的出台,更加增强了小规模兼业农户坚守农业的意愿,令其难以市场出清。第三,从户籍制度来看,严苛的落户条件对农村人口离农进城形成阻挡。随迁子女不能享受平等的义务教育,使大量儿童留守农村;为照料留守儿童和几亩薄田,又派生出留守老人、留守妇女。“三留守”的存在,使农民工在外务工的机会成本上升。第四,从住房制度来看,高房价对农村人口离农进城形成屏障。我国进入城镇化快速发展阶段以来,房地产一味市场化,保障性住房严重不足,务工地的高房价令相当部分农民工望城却步。

  制度性的牵制、拖拽、阻挡、屏障,不仅抬高了农民转移进城的成本,使城乡劳动力价格趋同早于城乡边际劳动生产率趋同,而且使进城务工农民提早退出城市劳动力市场,加入农村就业不充分的劳动力队伍。这就是尽管我国宏观上看第一产业从业人员占比仍然很高,但微观上看农户存量劳动力难以向外转移,出现“有剩余劳动时间、没有剩余劳动力”现象的内在逻辑。

  (二)城乡间土地再配置效应下降与经济增长阶段转换

  工业化城镇化发展到一定阶段后,从农村到城市的土地再配置客观上会趋于减少,加之征地补偿政策的调整,城乡间土地再配置效应也会趋于减小。这主要表现在三个方面:第一,再配置的面积趋于减少。土地需求的下降,导致2013年以后批准建设用地总体上趋于减少。“十三五”期间全国新增建设用地计划为217万公顷,比“十二五”期间少44.6万公顷。批准建设用地和新增建设用地绝大部分为国家征收的农村集体土地,也就是从农村向城市再配置的土地。第二,政府取得土地的成本趋于上升。2011年,全国土地出让收入安排的用于征地拆迁补偿、补助被征地农民、土地出让前期开发等成本性支出占支出总额的比重为74.6%。受贯彻实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》影响,2012年以后各地征地和拆迁补偿费用相应提高,导致成本补偿性开支占支出总额比重上升。2012年至2015年,成本性支出占支出总额的比重分别为79.6%、82.4%、82.4%和79.6%。这意味着国有土地出让收入中能够用于城乡建设的部分趋于下降。第三,企业用地成本趋于上升。由于优质土地资源越来越少,政府取得土地的成本越来越高,城市地价不断上升,用地者需要付出的土地成本也水涨船高。全国105个重点城市年末地价,2010—2015年间上涨了21%—29%。需要注意的是,全国平均数掩盖着部分地区地价较大幅度上涨的矛盾,主要是二三线城市的较低涨幅对冲了一线城市的高涨幅、住宅地价中保障性安居工程地价的低涨幅对冲了商品住宅地价的高涨幅。

  面积减少、成本上升、地价上涨,对城市政府的“土地财政”造成不利影响,也增加了各类市场主体的用地成本。土地从农村向城市的再配置,再也难以像以前那样在积累城市建设资金、控制工业化城镇化投资成本中发挥支撑作用。这种转折性变化出现在2012年前后,与经济增速下台阶的时间节点几乎同步。一定程度上,二者互为因果。经济增速下降导致对土地需求减少,土地需求减少导致土地供应量和土地出让收入下降、进而削弱城市政府的投资能力。除了这层逻辑关系外,2012年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》体现的按市价进行补偿的理念,修改《土地管理法》第47条、为出台《农村集体土地征收与补偿条例》铺平道路的造势,对农村集体土地所有者期望值的提高发挥了重要推动作用,对各地突破法定标准、大幅度提高农村土地征收实际补偿标准发挥了重要影响作用。征地补偿标准提高,征地成本增加,征地成本占土地出让收入的比重越来越高,使“土地财政”的操作空间大大压缩。党的十八大《报告》要求,“改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例”。党的十八届三中全会《决定》进一步明确,“缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益”“保障农民公平分享土地增值收益”。可以预期,随着征地制度改革的深入推进,今后工业化城镇化用地将会越来越难。

  以改革创新继续释放城乡间资源再配置效应

  经济发展到一定程度后,城乡间资源边际生产率的差距会明显缩小,从农村到城市的资源再配置对全要素生产率提高,从而对经济增长的贡献会明显下降。但是,既要看到这种再配置效应下降的客观必然性,也要看到其特殊的体制原因、继续挖掘这种再配置效应的潜力。通过全面深化改革,可以继续释放城乡间资源再配置效应,为经济发展新常态下全要素生产率的提高提供支撑力量。

  (一)以改革创新继续释放城乡间劳动力再配置效应

  与日本、韩国经济增长速度下台阶时20%的农业就业人口占比相比,我国有15个百分点的结构性偏差;与日本、韩国经济增长速度下台阶后农业就业人口占比继续下降、直至目前的3%—5%相比,我国有30—32个百分点的下降空间。如何把这30—32个百分点的就业人口顺畅地从农业再配置到非农产业,对我国经济增长速度下台阶后的经济增长至关重要。释放这一再配置效应,根本出路在推进体制创新。

  从供给侧看,要围绕把劳动力从土地上彻底解放出来、促进其向非农产业转移就业进行体制创新。一是深化“三权分置”改革。落实集体所有权,发挥其在处理土地撂荒方面的监督作用、在平整和改良土地方面的主导作用、在建设农田水利等基础设施方面的组织作用、在促进土地集中连片和适度规模经营方面的桥梁作用。稳定农户承包权,锁定集体成员权的入口,尽快明确土地承包关系长久不变的起点和年限,将已经落实到户的承包权明确为家庭共有产权,探索全家进城落户农民承包权市场化退出机制。搞活经营权,鼓励长期流转,赋予经营权抵押担保权能。二是深化农业经营体制改革。以家庭农场、土地股份合作社为主要载体,促进土地适度规模经营。以农机大户、农机合作社、跨区作业为主要形式,提高农业机械化水平。三是创新转移就业培训机制。针对目前仍滞留在农业的剩余劳动力年龄偏大、文化程度低、不适应外部世界的特点,既要进行职业技能培训,也要进行城市生活知识培训。完善培训资金分配使用办法,引入竞争机制,提高培训效果。

  从需求侧看,要围绕把农业转移人口留下来、促进其全面融入城市进行体制创新。一是调整户籍制度改革路径。更加注重增强城市公共服务的包容性,新出台公共服务措施不得再与户籍挂钩,对目前仍与户籍挂钩的基本公共服务进行全面清理,从易到难排出脱钩的时间表。居住证制度只能作为一种过渡性的制度安排,不能长期化。逐步降低乃至取消城市户籍的社会福利含量,最终还原户籍的人口管理功能。二是建立健全促进农民工市民化的激励机制。发挥“人地钱”挂钩的激励作用,加大城镇新增建设用地增加规模、财政转移支付和中央基建投资安排与农业转移人口市民化挂钩的力度。三是多途径解决进城农民工居住问题。把进城农民工逐步纳入务工地的住房保障体系,为其提供可承受的租赁住房。探索宅基地换房的操作办法,提高就近转移进城农民的住房购买力。针对农民工特点,开发住房金融产品。四是健全城市就业市场。消除就业市场对外来务工人员的制度性歧视,督促雇主与外来务工人员签订劳动合同、缴纳社会保险费用。

  (二)以改革创新继续释放城乡间土地再配置效应

  我国工业化城镇化进程尚未完成,建设用地总规模还将继续扩张,还需要土地“农转非”,包括农用地转建设用地、集体土地转国有土地;农村集体经营性建设用地存量规模达到4200万亩,农村宅基地存量规模高达1.7亿亩,旧厂房、空心屋、空心村等土地闲置现象严重,利用效率普遍较低。引领经济发展新常态,迫切需要通过土地征收制度、集体经营性建设用地入市制度和农村宅基地制度改革,对“土地财政”进行扬弃,在提高农民在土地增值收益中的分配比重的同时,控制工业化城镇化用地成本过快上涨;对现行征地制度进行扬弃,在尊重和维护土地所有者权益的同时,发挥政府统一规划和开发的优势,避免获取土地的交易费用过高、陷入“反公地悲剧”。

  现阶段可以采取的主要改革措施包括:一是改革新增建设用地调控机制。取消逐层分配新增建设用地年度计划指标的做法,允许各地在土地利用总体规划确定的范围内,灵活掌握农用地转建设用地的节奏。二是按新思路改革征地制度。借鉴台湾地区经验,实行区段征收,在土地所有者、城市开发者和城市政府之间达成利益均衡。三是探索集体建设用地入市途径。对城镇规划区内的农村集体经营性建设用地和宅基地,在符合规划和用途管制的前提下,允许集体经济组织直接开发,或出租、出让给其他投资者开发。对城镇规划区外的闲置农村集体经营性建设用地和宅基地,农业利用价值大的,应参照城乡建设用地增减挂钩的办法,将复垦后结余的建设用地指标调整到城镇规划区内使用;农业利用价值不大,但适宜发展农家乐、休闲度假的,可由集体经济组织直接开发,或出租、出让给其他投资者开发。

  (作者为国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员)

来源:中国经济时报-中国经济新闻网 作者:叶兴庆 编辑: 蒋帅       
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