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中国金融监管框架改革的初步设想

中国经济新闻网 2016-08-18 10:31:48

  中国金融监管架构重构研究(9)

  我国的金融监管改革需对金融的发展理念、风险思维和政府行为模式等方面重塑金融监管理念。近期的改革宜坚持问题导向,重点放在职能重设和监管协调上;重点明确货币政策、宏观审慎管理和微观审慎管理的边界。中期可将改革重点转向组织机构的重构,组建综合金融监管委员会,下设微观审慎管理局、市场和行为管理局,并将分散于各个监管部门的中小投资者和消费者保护机构统一为独立的中小投资者和消费者保护局。

  张承惠 陈道富

  我国的金融监管不论采取什么样的监管框架,都需要面对并解决中国当前金融监管问题。我国金融监管核心问题有三个:一是缺乏与中国金融体系运行实际相适应的、被广泛接受的金融风险管理理念和管理框架的理论体系;二是协调问题,包括货币政策、宏观审慎和微观审慎之间的协调,也包括不同监管部门间的协调问题;三是如何提高金融监管实施效率问题。

  重塑金融监管理念

  首先,金融发展理念包括价值观和技术两个层面。在价值观层面,要扭转“唯有政府直接掌握金融资源才会带来利益最大化”的旧意识,树立“只有建设高效的金融体系才能带来最大国家利益,而政府只有放手让市场机制发挥作用才能真正提升金融效率”的新理念。在技术层面,要改变过去几十年以数量的增长(如资产规模、金融机构的数量和种类)来衡量金融改革和发展的成效并以此为政策导向的做法,将金融发展质量的提升(如金融机构的国际竞争力、金融商品的定价权、国际金融市场规则的话语权)作为今后的政策取向,以充分发挥金融市场机制为目标,以是否建立起一套有广度、深度、弹性、有创造力的金融市场体系为评判标准,下决心调整政府的管理方式。

  其次,要处理好经济发展、社会稳定和金融风险的关系。在我国金融发展过程中,既存在盲目发展而不顾风险的现象,也存在为了稳定而一味规避风险,害怕风险暴露的倾向(导致隐性担保普遍存在)。显然,这两种方式都会破坏市场规律,影响金融监管效率。如果将金融稳定理解为不出现风险事件,并动用行政力量避免风险暴露,用公共资源为金融机构的经营失误买单,势必会对金融市场竞争机制带来极大扭曲。有鉴于此,今后恐怕要从“守住不发生系统性、区域性金融风险的底线”的防守型思维,转向“用小震释放应力,主动化解风险,防止出现大震”的进取型思维,通过加快结构调整,促进金融机构优胜劣汰等措施,积极防范金融风险。

  第三,调整政府行为模式需要改变目前金融管理部门管得过多、过细、过严的“父爱式”做法,将自上而下“管”金融机构和“管”市场的行政官员心态,转变为尊重市场和金融家的合作式心态。加强决策前与市场的沟通,提高监管的专业能力。切实下放行政权力,简化办事程序,减少行政审批事项,将本应属于金融机构自身管理权限的管理权力还给金融机构,降低金融机构因行政管制而带来的成本。

  近期改革重点:问题导向的职能重设和监管协调

  (一)做实金融监管协调办公室职责,强化过渡期的金融监管协调和监管理念的重构工作

  不论采取何种监管组织框架,都需要面对监管真空、交叉、错位等问题。而且在机构重组过程中,不但面临监管理念调整,还面临组织和人员调整带来的混乱和空白期。为此,有必要设置临时的监管协调部门,主要目的,一是保证监管的连续性,二是为新理念、新监管制度和组织提供综合性研究,三是直接进行监管协调。

  具体而言,当前我国需要一个相对独立的部门直接负责以下监管协调问题的研究、制度设计和决策。

  1.危机救助的协调机制。特别是金融机构债务重组和破产清算、流动性救助(央行再贷款)和清偿能力救济(存款保险制度),金融市场的危机应对等。

  2.金融混业经营和金融控股集团监管协调。

  3.资产管理、财富管理、资产证券化等基于信托、委托代理的市场行为监管协调。

  4.债券市场的统一和基准利率体系建设问题。

  5.互联网金融的监管框架和制度。

  6.民间金融、金融欺诈、庞氏骗局和市场操纵等。

  为此,可考虑成立一个相对独立、专业精深的日常机构,如可由新成立的国务院金融监管协调办公室承担金融监管的协调。

  该协调机构可主要集中做三类事。一是为国务院金融协调会议提供秘书性服务。二是对特定金融监管问题进行协调,一步一个脚印加快推动中国金融的整体改革步伐。三是坚持问题导向,专职研究协调监管中的交集问题、焦点问题。该协调机构选择金融发展中急需协调的事,一事一议,研究制定详细、可操作方案和法规制度。

  该机构的人员主体为宏观经济学家和全面熟悉金融市场混业经营的任务人员,可主要从现“一行三会”中抽调,减少现“一行三会”人员编制,也可从社会上招聘,但坚持精兵简政、人员精干原则。

  该机构既可以作为过渡性机构,弥补监管组织制度改革过程可能产生的监管真空,并完成制度设计、监管协调的历史使命,也可在未来转为综合金融监管委员会,统筹金融监管。

  (二)重点明确货币政策、宏观审慎管理和微观审慎管理的边界

  从角色和目标看,微观审慎管理着眼于单个金融机构的稳健运行,宏观审慎管理着眼于整个金融体系的稳健运行,货币政策是稳定经济活动的价格和产出。似乎各自的定位清晰明确,但在现实操作中,三者之间的关系却并不像理论上显示的那么截然分明。原因:(1)目标与工具之间的对应关系。宏观审慎管理的概念还在不断发展之中,尤其是尚未发展出一套与之相关的政策工具体系,目前的操作绝大部分是附加于微观审慎监管工具上的。这就使得宏观审慎管理尚无法完全独立成为一个宏观管理领域。(2)金融稳定与经济周期密切相关。金融既是经济周期的重要肇因,也是经济周期的主要表现形式。作为周期性调控工具——货币政策无法与金融体系稳定完全分离。

  宏观审慎管理,起源于1979年6月库克委员会(巴塞尔银行监管委员会前身)。在此后的30年间,一直断断续续地讨论此问题,关注的重点和内容不断丰富。从最初表示当微观经济问题变为宏观经济问题时,不能不关心宏观审慎性的朦胧提法开始,到进一步发展到对整个金融体系的监管套利、衍生品市场定价、流动性、信息透明、支付结算体系超负荷等内容的研究,对重要资产市场的研究以及对宏观审慎监管的严格定义及更宽范围内的讨论。

  宏观审慎管理在国际上真正流行,被各国政府、国际组织所广泛重视,则是最新一轮美国金融危机之后。2008年金融危机后,国际主流机构主要从监管的角度对危机进行反思,认为基于单个金融机构的微观审慎监管并不足以保证金融体系的整体稳健运行。“危机爆发后,大家都逐渐认识到金融体系的顺周期波动和跨市场风险传播会对宏观经济和金融稳定带来冲击,甚至引发系统性风险,采取宏观审慎政策的主要目的就是为了应对这种问题”。

  归纳近些年国际社会对宏观审慎管理问题的讨论,主要涉及两个方面的重大关注:一是“太大而不能倒”的问题。部分机构由于业务规模庞大、业务联系广泛且复杂、风险暴露巨大,单个机构的风险暴露将会影响整个金融体系的稳定,从而威胁金融体系功能,国家不得不动用公共资源救助。从宏观金融稳定和公平的角度,要对“太大而不能倒”的金融机构加强监管,并为其可能耗费的公共资源提前积累资金。二是逆周期和风险传递等带来的金融系统性风险防范体系问题。“在宏观货币政策和微观审慎监管之间,存在怎么防范系统性风险的空白,这就需要宏观审慎政策来填补。”

  我国在2010年末的中央经济工作会议上,正式引入了宏观审慎政策框架,并在2011年初开始,主要依靠资本充足率的自我约束和经济增长的合理需要来逆周期计算合意贷款规模,以及利用差别存款准备金率等工具形成激励约束机制。2015年年底,中国人民银行提出的实施宏观审慎评估体系(MPA)有七个方面的指标,包括资本和杠杆、资产负债、流动性、信贷政策执行情况等。

  观察近些年宏观审慎政策框架的设计和实施实践,导致宏观审慎管理、微观审慎管理及货币政策界限不清的主要原因在于以下三个方面。

  1.逆周期的宏观审慎政策与结构性的日常监管高度重叠。从实际的实践过程来看,我国的微观审慎监管承担了大量宏观调控的任务。不但执行着发展改革委的行业政策,还经常根据宏观形势变化调整监管政策,包括资产风险权重、各种业务,如银行理财的管理规定等。现有的宏观审慎政策管理的实施,也不完全是逆周期的宏观政策体系,而是针对单个机构的高频管理政策,在地方层面上有相当的灵活性,带有行政性和年度(甚至月度)规模管理的痕迹。这使得在实际执行过程中,宏观审慎管理和微观审慎管理使用基本相同的政策工具,并且各自带有对方特征的混合体。

  2.政策设计和执行能否分开?有一种观点认为设计和执行不能分开,否则会出现相互扯皮现象。分工和制衡是现代社会的一个重要特征。西方普遍实行的“立法、司法、行政”三权分立就含有政策设计和执行的分工合作制衡的思想。这与应对“流动性救助”或者系统性风险管理责任,就需要把机构的日常监管纳入管理链条的逻辑一脉相承。经济学就是在买与卖、生产与消费、资产和负债等不断分离过程中,从自给自足的经济走向分工合作的现代经济,并在不断的领域分工和环节外包过程中走向繁荣。正是这种分工经济,能有效降低社会协调成本的社会资本才显得尤为重要,纸币、规则、政府管理才能有效地提高经济效率。事实上,政策设计和政策执行是两套完全不同的评价体系,政策设计关注的是系统的有效性,政策执行关注的是执行效率,两者更应该由不同部门分别执行并采取不同的评价指标进行评估。

  3.是货币政策传导效率问题还是金融稳定问题?在中国当前环境下,货币政策调控存在更多困境。其中一个重要的困境来源于微观主体特征。我国是以国有金融机构为主体的金融体系。国有金融机构的行为不完全等同于一般的市场机构,特别是在人事任命并非完全市场化的环境下更是如此。因此,真实的金融供给会表现出明显不同于市场经济的特征。如保留较多的缓冲,以保持本身机构的灵活性;并不完全从市场效率出发进行信贷决策,存在运动性和政策性贷款冲动;利益性指标不如数量型控制指标对微观主体的行为约束有效等等。2015年年末,我国的信贷规模已达到99.3万亿元,但银行间债券市场仅为43.9万亿元,国债规模仅为10.7万亿元,大量的债券还由银行直接持有到期。高管的任职资格、行业牌照、资本充足率等比例性监管指标,对银行等金融机构的激励约束远远超过价格指标。此外,我国的货币政策还承担大量结构性调控目标,政府对金融机构的支付义务还有超过正常金融承诺的社会稳定要求,这使得出现传统的西方货币政策工具在中国不足以实现货币政策目标的问题。

  从金融稳定的角度看,其实我国央行职责中就一直有维护金融体系稳定要求,并且央行也早就成立金融稳定局专司负责金融稳定问题。但金融稳定局面临的困境在于,一是缺乏必要的数据和模型来评估金融体系的稳定状况;二是即使发现甚至预警了金融不稳定因素,也缺乏足够的手段来防范、纠正。

  有鉴于此,近期的任务重点放在理顺央行和银监会的宏观审慎管理政策框架和微观审慎管理之间的职能和管理边界。建议当出现以下情况时,两者共同监管。

  (1)对于界定为系统重要性金融集团、金融机构和金融基础设施的监管。

  (2)风险暴露敞口巨大,威胁金融体系稳定的金融集团、金融机构。

  (3)需要央行提供流动性救助或者存款保险机构给予清偿能力救济的金融机构。

  除上述三类机构央行直接与金融监管部门介入现场检查和风险监测和处置外,宏观审慎管理政策主要致力于经济周期预测、金融系统性风险的识别和评估,并根据宏观周期和系统性风险状况,动态提出额外的逆周期资本和缓冲资本要求。宏观审慎管理政策也可根据现有的逻辑设计出模型化的资本要求,但具体的实施交由微观审慎管理主体具体负责。

  (三)构建监管信息共享机制

  近期有必要尽快加强监管信息共享机制的建立。一方面,存在信息系统的重复建设问题;另一方面,又给被监管机构带来巨大的监管成本。

  为此,应尽快明确,一是所有非现场监管信息全部分层级共享。(1)建立集中的、基于金融机构内部业务和管理信息系统联网的、自动常规信息采集和报送系统。(2)信息在央行和金融监管部门共享,但采取分层查阅和处理权限的办法确保信息安全和保密问题。

  二是提高现场监管的信息共享。对于现场检查,分为常规性现场检查和非常规性现场检查。常规性现场检查除了事前约定的事项发生(如需要宏观审慎监管介入),由央行和金融监管部门共同开展现场检查外,主要由金融监管部门开展。常规性现场检查的结果,按照一定的密级在央行和监管部门内共享。

  (四)划分中央和地方金融监管职能

  一是进一步明确地方金融监管的法律依据和职责范围。我国宜明确界定地方政府的金融管理职责,赋予地方政府在“风险处置”和“区域性金融稳定”方面的职责,明确地方政府一定的管理权力,提高其加强金融监管的主动性和有效性。我国可从国家或省级层面,制定出台地方金融监督管理条例,明确规定地方金融监管的监管机构、监管对象、监管职责、法律责任等相关内容,对地方金融监管局的权责进行规范化和制度化。

  如可考虑地方负责中央驻地方的金融监管部门法定监管范围之外的,吸收少数客户资金、限定业务范围、风险外溢性较小的新型金融组织和金融活动,包括辖区小额贷款公司、融资性担保公司、民间资本管理机构、民间融资登记服务机构等新型金融组织和权益类、大宗商品类(中远期)等具有金融属性的交易场所,以及融资租赁、典当、拍卖、股权投资、创业投资、农业保险等金融业务,在中央统一制定监管规则的前提下,地方承担相应的监管分工。地方政府要加强对民间借贷、新型农村合作金融组织的引导和规范,有效防范和打击金融欺诈、非法集资等各类违法违规行为,不断强化金融消费者保护职责。

  二是加快推进地方金融业务统一管理。过于分散的金融监管,特别是将金融监管交由非金融主管部门监管,导致金融监管边缘化,服从于主管部门主导业务的发展。由于以前地方政府没有金融工作部门,一些明显具有金融属性的行业分属地方不同部门监管(对应于国家部委职能设置,如股权投资在发展改革委,典当、融资租赁在商务厅等)。在各省区市基本已设立金融管理部门后,可考虑对地方金融业务实行统一管理,设立省、市、县三级地方金融监管局,赋予地方金融监管局拥有与风险防范处置责任相匹配的独立监管权。尤其在省级层面宜积极推进,进一步增强地方金融监管的协调性,有效防止个别行业和局部地区风险蔓延和扩散。

  中期改革重点:组织机构的重构

  (一)组建综合金融监管委员会,下设微观审慎管理局、市场和行为管理局

  可考虑在未来3—5年内将目前的银监会、证监会、保监会合并,设立综合金融监管委员会。并打散现有的三会设置,下设微观审慎管理局、市场和行为管理局。其中微观审慎管理局负责对金融机构的市场准入(可采取分层牌照)、日常监管和市场退出进行监管。其中的金融机构不仅包括银行,还包括证券、保险、基金管理公司等金融机构以及各类需要专业能力和诚信经营的市场参与者。根据需要可在微观审慎管理局下进一步设置现场监督局和非现场管理局。

  市场和行为管理局负责信息披露、内幕交易、市场操纵等市场和行为的管理。其中,可考虑将银行间、交易所的市场进一步打通,并统一债券市场的管理机制。保留财政部、国企出于国家和国有资产利益的额外限制,但任何主体参与债券市场,应遵循债券市场的统一规定。进一步统一股权市场,建立多层次资本市场的统一、分类管理规则(如图)。

  (二)将分散于各个监管部门的中小投资者和消费者保护机构统一为中小投资者和消费者保护局

  可考虑将央行及三个监管部门分别设立的中小投资者和消费者保护机构独立出来,统一设立中小投资者和消费者保护局,专门从事中小投资者的教育和消费者保护事宜。

  (作者分别系国务院发展研究中心金融研究所所长、副所长)

 

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来源:中国经济时报--中国经济新闻网 作者:张承惠 陈道富 编辑: 蒋帅       
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