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谷树忠、李维明:自然资源资产管理改革需处理好十对关系

中国经济新闻网 2016-01-08 12:47:30

自然资源资产管理的核心是产权制度,而产权制度改革的基础就是要明确自然资源所有者、使用者和管理者的权利、责任和义务。只有权利激励、没有责任约束,必然导致权力滥用;而只有责任约束、没有权利激励,必然导致资源配置效率低下。

    自然资源资产管理及其改革,是生态文明及其制度建设的重要支撑。自然资源资产管理改革,是一个复杂的系统工程和艰难的渐进过程,须妥善处理好一系列重要关系。

    一要处理好改革与发展的关系

    任何改革都需要处理好这对关系。发展是硬道理,改革的目的在于促进发展。自然资源资产管理及其改革更须处理好这对关系,否则会影响自然资源管理秩序与效率,破坏或削弱自然资源对社会经济发展的支撑和保障作用。为此,一要坚持以提升自然资源对社会经济发展的支撑和保障能力、实现自然资源资产保值增值为最终目标,改革不能有损于此目标的实现;二要在发展中改革,坚持试点先行、重点突破,循序渐进,为发展提供持久动力;三是不能为了改革而改革,要坚持问题导向、效果至上,重点解决自然资源资产产权主体虚置、所有者权益未落实、管理效率低下、国有资产流失等问题。

    二要处理好改革与继承的关系

    继承与改革,是同一个过程的两个方面。继承是改革的必要前提,改革是继承的必然扬弃。自然资源资产管理改革尤其须要处理好这对关系。一方面,要在继承基础上改革。自然资源资产管理改革,不是对旧事物的简单否定,不是简单的模式更替,而是对传统管理模式的扬弃。我国自然资源种类繁多、特点各异、属性功能多样,已形成相对成熟的管理制度,好的管理经验与制度,需要在改革中借鉴和继承。另一方面,要在改革进程中继承。继承不是原封不动地承袭以往的经验与做法,而是针对自然资源资产管理改革过程中遇到的突出问题,特别是在解决管理职能交叉等关键问题方面,借鉴国内外先进经验。

    三要处理好政府与市场的关系

    自然资源资产管理改革须妥善处理好政府与市场的关系。其一,市场应在经营性自然资源资产的配置中发挥决定性作用,政府在其中发挥调控和监管作用。加快构建全国(及区域性)自然资源资产交易体系,理顺自然资源资产价格形成机制,完善自然资源资产有偿使用制度、价值评估制度等,让价值规律、竞争规律和供求规律在经营性自然资源资产配置中起决定性作用。其二,要明确政府在自然资源资产管理方面的权力边界或权力清单,重点强调政府应本着公开、公正、公平原则,在公益性自然资源资产配置中发挥主体性作用,市场在其中发挥调节、补充作用。

    四要处理好权利与责任的关系

    权利与责任是统一的整体,两者相互依存、不可分割。没有无责任的权利,也没有无权利的责任。自然资源资产管理的核心是产权制度,而产权制度改革的基础就是要明确自然资源所有者、使用者和管理者的权利、责任和义务。只有权利激励、没有责任约束,必然导致权力滥用;而只有责任约束、没有权利激励,必然导致资源配置效率低下。为此,自然资源资产产权界定必须赋予产权主体明确而对称的权利和责任,既要使权利受到法律的保护,又要使权利无法摆脱相应的责任约束。具体而言,要按照归属清晰、权责明确、监管有效的要求,建立健全自然资源资产产权制度,界定不同属性和用途的自然资源所有权、使用权和管理权,明确其权利和责任,按照所有者与管理者分开和一件事由一个部门管理的思路,落实全民自然资源资产所有权职责,授权代表全体人民行使所有者的占有、使用、收益、处置权,并对各类全民所有自然资源资产的数量、范围、用途进行统一监管,享有所有者权益,并通过监督促进权利和责任的落实,实现权力、义务和责任的统一。

    五要处理好管理与经营的关系

    由我国自然资源资产的重要性、特殊性和复杂性所决定,自然资源资产的管理和经营往往是一对敏感而棘手的关系。自然资源资产经营是实现自然资源资产保值增值的必然选择,特别是对于经营性自然资源资产而言更是如此。为妥善处理这一对关系,可以探索将自然资源资产划分为公益性资产和经营性资产,对以提供公共生态产品和社会服务为主的公益性自然资源资产,一般应以资源保护和可持续利用为目标,采取公共行政管理手段加以管理,严格限制和禁止其经营性利用,重点考核公共生态产品和服务质量及相应成本状况;对以提供市场产品为主的经营性自然资源资产,一般采用市场规则来运营管理,探索国有资源资产的经营与管理分离,经营主体可以多元化,重点考核其资产价值保值增值。此外,还要建立健全完整的国有自然资源资产代理和资产运营及相应的监督管理体系。

    六要处理好资产管理与资源监管的关系

    处理好资产管理与资源监管关系,是自然资源资产管理改革成败的关键。两者在管理观念和管理方式上存在很大差异,不能混为一谈。资产管理是所有权人的权利,是基于自身财产权形成一种民事关系,主要是通过资产的占有、使用、收益来确保自然资源资产保值增值,要求培育发达的资产市场体系,强调用经济手段调节资产利用,管理方式可以选择委托管理、合同管理、直接管理等形式。而资源监管则属于管理者意义上权利,是基于管理权形成的一种行政法律关系,是针对所有自然资源所享有的一种管理职能,突出的是市场失灵状态下的政府管制,目的是满足社会公共利益的需求,保护国家和地区的自然资源基础。由自然资源管理转向自然资源资产管理,是一个从实物管理向资产管理、从自然属性到经济属性的质的转变。然而,这种转变过程中,不能简单地用资产管理去全面否定资源监管,而是应一方面加强资产权益的统一管理和公平分配,重点防止国有资产的流失;另一方面加强资源的系统监管和保护,重点加强自然资源基础。

    七要处理好资源资产与其他资产的关系

    资源资产与其他资产既有区别又有联系,厘清两者关系对于科学推进自然资源资产管理改革具有指导意义。特别是国有自然资源作为资源性国有资产,和其他资产如经营性国有资产、非经营性国有资产,同是国有资产的重要组成部分,具有收益性、经济性、权属性、有偿性等资产主要特征。同时,由自然资源资产的特殊性所决定,两者又有很大区别。自然资源资产除具有经济价值外,还具有独特的生态价值与社会价值,三者是统一体,不可分割的整体,忽视其中任何一方都会对其他一方造成损失和毁灭,而其中生态和社会价值是其经济价值的基础,并具有明显的制约和影响作用,其整体性、生态性、外部性牵扯到社会公众利益,国计民生乃至于子孙后代。为此,(国有)自然资源资产不能简单地套用既有国有资产管理的理念与模式,而应充分认识到自然资源资产的自然属性及其对管理的影响。

    八要处理好中央与地方的关系

    推进中央和地方之间形成合理分工、上下互动、形成合力的工作局面,是自然资源资产管理及其制度改革的重要内容。为妥善处理央地关系,须重点明晰中央政府与地方政府在自然资源资产管理中的责任与权利关系、事权与财权关系。为此,一方面要强化中央部门的宏观管理职能,彰显其国有自然资源资产终极所有者地位和作用,重点制定和完善规则,做好战略性资源资产和跨省、跨流域资源资产管理,加强对地方国有自然资源资产管理的监管;另一方面要明确地方政府的具体职能,按照法律授权或受中央部门委托行使所有者权利,负责管理辖区内一般资源型资产,取得收益并履行逐级监管职责。

    九要处理好垂直管理与属地管理的关系

    垂直管理往往有助于加强中央政令的权威、破除地方保护主义,但也容易因监督部门减少而容易滋生腐败,因地方管理受限而弱化其监管积极性;属地管理则往往可以充分调动地方政府积极性和创造性,实现各司其职,但也容易出现各自为政、资源壁垒等问题。垂直管理与属地管理都并非万全之计。自然资源资产管理改革应坚持效能至上原则,改革思路关键在于通过立法,从宏观上合理划分中央和地方之间的事权范围,探索建立更具效率、更有利于统一行使国家自然资源资产所有权人职责的管理体制。同时,还要兼顾行政监督,进一步完善和健全监督体系,把公权力关进制度的“笼子”。

    十要处理好国内事务与国外事务的关系

    从资源到资产,“流动性”势必增强,也为管理提出了新挑战和新要求。自然资源资产管理及其制度改革创新,必须充分兼顾国内和国外两大主体、两种资源、两个市场,而主体间、资源间、市场间的融合趋势更加要求管理及其改革坚持无歧视原则。面向国外,自然资源资产管理改革要秉承开放包容原则,充分借鉴国外先进经验,探索既符合国际自然资源资产管理发展趋势,又具中国特色且有助于提升我国全球资源治理能力的资产化管理道路。面向国内,按照社会主义市场经济体制要求,深化自然资源资产管理改革,按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则,落实全民所有自然资源资产所有者权益,建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制,稳步推进我国自然资源的治理体系和治理能力现代化。

来源:中国经济时报—中国经济新闻网 编辑:赵杨子      
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