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戴建军:政府如何制定实施产业技术规划

——以能源产业为例

中国经济新闻网 2015-06-04 11:22:51

  DRC视角
  
  我国应建立利益相关方共同参与的协同机制,围绕国家长期战略需求科学制定产业技术规划,加大规划与市场目标结合的程度,提高规划的系统性,完善技术市场化的配套政策支持体系和项目评估机制,促进经济社会效益大的技术走向市场应用。
  
  戴建军
  
  当前,相关政府部门正在制定“十三五”产业技术规划。党的十八届三中全会提出要健全技术创新市场导向机制,发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用。为了在产业技术规划制定和实施中更好地落实该精神,本文以能源产业为例,总结美国、日本等典型发达市场经济国家的做法和经验,以资借鉴。
  
  典型市场经济国家制定和实施产业技术规划的做法
  
  产业技术规划属于应用需求明确的技术开发计划,具有与一般科技计划不同的特点,其制定和实施亦有所不同。
  
  (一)产业技术规划的制定
  
  为促进本国技术创新,美国、日本通过制定产业技术规划资助产业关键技术研发。其制定过程具有如下特点:
  
  1.根据长期战略目标制定产业技术规划
  
  产业技术规划为国家战略服务,根据产业发展的战略目标来制定。例如美国、日本的能源产业技术规划,始终为国家能源战略服务。在20世纪70年代石油危机至上世纪末,美国以追求能源独立自主为目标,其能源产业技术规划主要支持开发替代燃料、节能、提高能效以及发展可再生能源等;在本世纪的最初8年,能源战略重点放在能源供给扩张上,当时的政府加大了对替代能源和新能源技术开发的支持,提出了《氢燃料计划》等产业技术规划;2008年以来,奥巴马政府提出发展清洁的替代能源,产业技术规划以支持可再生能源发展为主。
  
  日本围绕能源来源的多元化和自主化、节能等能源战略,大力发展新能源、开发节能技术,1974年制定了第一个综合新能源技术开发长期规划《新能源开发计划》,计划的时间目标定在2000年,主要支持开发太阳能、地热能、合成天然气以及氢能等新能源;1978年启动了节能技术开发计划;2004年,日本通产省公布了“新能源产业化远景构想”的远期战略计划,提出把太阳能和风能发电等新能源技术扶植成支柱产业。
  
  2.组织利益相关方参与,确保规划公正合理和有效实施
  
  产业技术规划将影响到广泛的利益相关者,让利益相关方参与规划制定,能够为行业协同行动打下良好基础。美国能源部在制定智能电网计划的过程中,引导所有利益相关方参与,建立了公开、公正、合作的科学决策机制,不断满足合理需求,在达成全社会共识的基础上推动智能电网建设,确保消费者、企业等社会各方均能受益,最终实现整体效益最大化。例如,2003年7月,美国能源部在召集政府、电力企业、设备制造商、大学和国家实验室等部门代表探讨的基础上,出台了“智能电网2030”计划,确定了智能电网的基本框架。后来,美国电网建设基本按照该计划推进。
  
  3.设有明确的市场目标,根据需求选择技术领域
  
  产业技术规划着重解决国家重点需求领域所面临的问题和挑战,因此设有较为明确的需求目标,并根据产业发展目标来倒推、选择技术资助重点。如美国1997年开始实施的“百万光伏屋顶计划”,目标是到2010年,把光伏发电成本从22美分/千瓦时降到7.7美分/千瓦时以下。日本新能源产业技术综合开发机构(NEDO)于2006年制定了一个新的计划“光伏发电技术研发4年计划(2006—2009)”,其子项目“下一代光伏发电系统研发”的目标是2020年光伏发电成本降至14日元/千瓦时,2030年降至7日元/千瓦时。
  
  4.建立配套政策体系,确保产业技术研发成果能够产业化应用
  
  为了推动产业技术规划的实施,各国还出台相关配套政策措施予以支持。美国支持能源产业技术应用的政策很多,包括生产和消费补贴、强制能效标准、政府采购等,如1992年,美国联邦政府根据《能源政策法》设立了生产税减免政策,国家对符合条件的风电设施和其他可再生能源前10年运营期间所发电力提供1.5美分/千瓦时的所得税减免(每年根据通货膨胀率调整);2007年颁布的《能源独立与安全法》规定,到2020年美国汽车平均油耗须降低40%,达到每加仑35英里;为推广应用新能源汽车,奥巴马2009年签署了总统命令,要求联邦各机构在2015年前100%地购置混合动力汽车或电动汽车。
  
  日本政府在支持新能源技术发展的过程中,采取了研发与示范(RD&D)三位一体的研发、示范和推广体系,除了资助技术研发外,还开展了大量的应用示范,并为用户提供高额补贴,系统性地推动新能源技术走向商业化应用。如日本中央政府在1992至1993年通过法令设立了“净电量计量”(用户自发的多余电力可以以电力零售价格卖给电网)规则扫除分布式电力发展障碍后,于1994年实施了“居民光伏系统监测计划”(1997年重命名为“居民光伏系统推广计划”),对每户居民住宅用光伏系统提供总造价(含施工费)一半的补助;1997年给使用新能源和可再生能源发电的地方政府(2005年,非营利组织也能够获得支持)提供补贴,容量在10千瓦及以上的光伏系统能够获得至少一半的安装成本或者40万日元/千瓦的补贴(在地方政府支持的情况下,为1/3的安装成本或25万日元/千瓦);1998年给安装50千瓦以上光伏系统(在安装多个新能源的情况下,10千瓦以上的光伏系统)的企业补贴约1/3的安装成本,并提供90%的债务担保。
  
  (二)产业技术规划的实施
  
  在产业技术规划实施过程中,美国、日本建立了一套规范、严密、完整的项目评选、管理和评价机制,确保实现规划目标。
  
  1.采用技术性和经济性双重评审标准,以招标方式选择项目承担方
  
  产业技术项目通常采用招标方式确定研发项目承担单位,评标过程中,项目管理部门会对项目进行技术性和经济性两方面的评审,选择技术先进并能够取得广泛经济社会效益的项目。另外,在技术应用前景尚不明朗时,项目管理部门不会事先对项目技术路线进行评判取舍,会资助多种技术路线同时开展研究。例如,日本资助新能源技术开发时,每种替代能源可能有多种技术路线来实现,NEDO并不自己取舍技术方案,而是支持各种方案的研发和试验验证,最终由市场进行选择。
  
  2.根据研发阶段选择项目资助比例,保持技术研发资助的持续性
  
  产业技术研发项目涉及从基础研究至试验开发多个阶段,保持各阶段的衔接和持续性才能促使一项新技术最终研发成功。美国在资助能源技术研发过程中,资助按照可再生能源和节能技术的成熟程度,对技术研发项目给予持续的资金补助,以降低私人企业的投资风险,提高其增加技术研发投入的积极性。在项目最初的可行性研究阶段,美国政府一般给予100%的资金补助;在基础研究和工业性试验阶段,由于所需资金数量较大,产品的市场前景不明朗,资金补助的比例维持在50%—80%的高水平;即使在生产工艺研究和产品定型阶段,为有效降低技术研发投资的风险,补助比例一般也不低于50%。这种做法有效保证了技术研发活动的持续性,形成了较为充足的新技术和新产品的储备。
  
  3.对技术研发示范项目进行成本效益评估,分析技术的推广应用价值
  
  产业技术只有具备应用价值才适合推广,因此,对重大产业技术示范项目进行成本效益评估就势在必行。美国能源部在推进智能电网建设过程中,除了对整个智能电网规划进行了成本效益评估外,还于2008年委托美国电力科学研究院开发了一个评估智能电网示范项目成本效益的方法,对政府资助的不同智能电网示范项目进行比较,选择合适的技术予以推广。日本在1988—1993年期间开展了大量的光伏系统应用示范,在电力公司独立电源应用示范项目成功的基础上,还在公园、学校、医院、展览馆等公用设施以及市场庞大的民用住宅屋顶开展了光伏发电应用示范工程,对示范项目的成本效益评估表明,光伏系统在技术上已基本过关,关键是经济问题。
  
  启示和建议
  
  在开始迈入创新驱动发展的新时期,为提高我国产业技术规划制定和实施的科学性和有效性,建议如下。
  
  (一)各方参与,共同围绕国家长期战略需求科学制定产业技术规划
  
  在产业技术规划制定过程中,一是要建立协调各方合作参与产业技术规划制定的科学决策机制,提高规划制定的参与度、透明度、开放度,确保利益相关者均能受益,实现整体效益最大化。二是立足长远,从国家长期战略需求出发对未来产业发展进行总体规划,通过坚定、清晰的战略目标持续引导产业技术进步和创新。产业技术规划应具有较强的长期性和战略性,同时政府给予持续稳定的支持,才能引导企业进行长期的研发投入,最终促进整个产业的技术创新。
  
  (二)遵循需求导向原则,加大产业技术规划与市场目标结合的程度
  
  首先,制定目标导向的产业技术规划。围绕国家重大需求来确定规划的重点领域和技术方向,并设定明确的产业化和市场化目标,结合目标选择资助对象和重点。
  
  其次,在研发方向、技术路线选择上,充分发挥市场的主导作用。我国产业技术发展已经进入到引进技术消化吸收再创新与自主研发产业化相结合的阶段,技术创新不确定性增大。政府应该给任何有希望的技术项目提供资助,由市场最终对技术进行选择。
  
  再次,评审和验收中加大经济性评价指标的比重。改变项目评审和验收中技术指标占比较大、经济指标占比较小的做法,加大对项目商业化潜力、技术成果效益等产业化目标的考核,支持成果可转化且经济社会效益大的项目。
  
  (三)提高产业技术规划的系统性,完善技术市场化的配套政策支持体系
  
  一项新技术最终的成功需要研发各环节的支持,同时新技术开发出来后,往往还需要需求政策的配合支持才能实现产业化应用。2014年12月,国务院印发了《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》(以下简称《改革方案》),《改革方案》针对创新链条脱节的问题,将支持各产业领域研究的科技计划整合成国家重点研发计划,提出从基础前沿、重大共性关键技术到应用示范进行全链条创新设计,一体化组织实施,为加强产业技术研发至示范各环节的衔接和协调奠定了基础。在制定产业技术规划时应落实好《改革方案》的精神,按创新链条进行系统性规划,并增加对成果转化环节和产业化示范项目的支持力度。另外,重视技术创新的需求政策,通过节能环保标准、政府采购、用户补贴等配套政策措施促进先进适用的新技术走向市场。
  
  (四)完善产业技术研发项目评估机制,推动经济社会效益大的技术走向应用
  
  为推进产业技术规划项目最终走向市场,需要围绕市场化目标对技术研发项目进行评估以促进其应用。一方面需要对产业技术研发项目实施过程进行定期评估。由于技术研发存在较大的不确定性,项目实施中需进行定期评估并调整甚至终止。评估时根据技术研发项目的组织、技术和经济等方面的情况,分析项目的目标实现情况、商业优势、产业化计划可行性等,并根据新情况及时进行调整。另一方面,需要对开发出的技术应用进行成本效益评估,以决定是否推广应用。既需要对某一项目是否达到预期目标进行评估,也需要对不同的技术路线进行比较,选择经济社会效益大的技术进行推广应用。
  
  (作者单位:国务院发展研究中心技术经济研究部)

来源:中国经济新闻网--中国经济时报 编辑:蒋帅      
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