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完善金融法律体系应主动适应金改需要

中国经济新闻网 2015-08-11 15:48:49

  中国金融改革战略研究(5)
 
  陈宁 朱鸿鸣
 
  完善金融法律体系是推进我国金融法制建设的前提和基础,是金融业自身全面深化改革、实现可持续发展的内在需要,更是落实金融领域依法治国方略的必要条件。要搞好金融法制建设,必须处理好政府与市场的关系,加强金融消费者(投资者)保护,推进市场化改革。摈弃既往运动式、碎片化的立法方式和思路,更加讲求系统性、整体性、协调性。在做好金融法制建设顶层设计的基础上,通过“健全基础法律、填补制度空白、改善执法环境、整合法规资源、完善司法保障”等措施,坚持“立、改、废”并举,推动形成基本法律健全、行政法规配套、司法解释完备、规章体系科学、规范层级适当、制度供给有效的金融法律体系,进一步发挥法治的引领、促进和保障作用,为推动我国金融业在全面深化改革进程中实现可持续发展提供有效法律制度支撑。
 
  完善我国金融法律体系的政策建议
 
  (一)金融立法
 
  金融立法的本质是在源头上对市场主体各方利益进行分配、对市场主体权力义务进行安排的过程,必须准确反映和体现金融体系发展的内在规律。同时,立法工作本身又是发现问题、归纳法意、形成法条的专门工作,程序性、技术性要求很高,有其自身的规律。完善金融立法的目标应当是:推动金融立法与重大金融改革决策无缝链接,做到重大金融改革于法有据;金融立法主动适应国家金融改革与经济社会发展需要,尊重和体现经济金融发展规律。完善金融立法的实施路径,一是推动政策法律化,废除妨碍市场机制在金融资源配置中发挥决定性作用的法律制度,修改滞后于金融体系发展进程的不合时宜的法律制度,制定引导、调节金融体系持续稳定健康发展的前瞻性的新法律制度。二是落实原则规则化,通过制度建设将抽象的法律原则扩充拓展成具体的法律规则。具体而言:
 
  1.调整立法理念
 
  一是要保持立法目的的稳定性,避免随着形势的变化而过于频繁地调整,从而降低法律及其所调整社会关系的稳定性,削弱法律的权威性;二是要保持法律保护群体的均衡性,法律法规条款设计要以保护权利为准则,避免以政治性的判断影响法律的公正性;三是切实转变既往立法“宜粗不宜细”的理念,在实现立法技术精细化的过程中同步强化法律的可操作性,使法律条款尽可能细化并减少弹性,避免因执法机构的选择性和主观性使上位法和下位法之间无法保持一致。同时增加可供司法判决引用的条款,提高金融法律的可裁判性。
 
  2.尊重立法规律、立法质量优先
 
  鉴于我国金融法律体系已初步形成,未来的立法重点不再是解决“有没有”的问题。金融体系的持续发展也对金融立法提出了“能不能立得住、能不能行得通、能不能真正管用”的更高要求。金融立法质量是依法行政、鼓励创新、促进发展的重要基础。为此,必须在尊重立法规律、遵守立法程序的基础上,努力实现由数量型立法向质量型立法的转变,从粗放型立法向精细化立法的转变,从强调立法速度向攻克立法难题、扎实构建现代金融法律体系转变。
 
  3.推进科学立法、民主立法
 
  以调整立法程序,改进立法流程,提高立法、修法透明度为抓手,提高立法科学性、民主性。一是在提供必要立法资源和提高专业性的基础上,更充分地发挥全国人大财经委和国务院法制办的作用,统筹推进金融基础法律和行政法规的制定和修改工作。二是明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。三是健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式,探索委托第三方起草法律法规草案。四是健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制,特别是对于不予采纳的意见应当向公众做出说明和解释,广泛凝聚社会共识。五是加强统筹规划,完善金融立法、修法需求汇集机制。增强立法计划编制的严肃性,建立金融法律、法规空白领域的分析评估机制,针对立法重点、时机等问题进行研究,制订拟出台重要金融法律、法规的时间表。六是规范工作流程,加强金融法律的系统性与协调性。新出台、修订金融法律时,应对原有其他相关金融法律的具体条款进行梳理,确有必要调整的,在新出台或修订法律时予以说明。七是加强上位法和下位法的相互衔接。在部门规章出台之前,以金融业务流程为基础,确定牵头单位和参与单位,与相关上位法进行对照比较,完善部门规章制订过程的部门衔接,并就规则变化可能导致的金融活动变化作出预先估计。在此基础上,合理划分规章和规范性文件的功能定位。八是建立健全立法质量和效果的后评价制度,通过立法评估、执法评估等多种方式,发现制度内容存在的实际问题,及时修改完善法律实施规范。
 
  4.缩短立法、修法周期
 
  提高金融法律的修法频率,缩短时间间隔,以适应经济和金融形势的快速变化。为此应更多运用“法律修正案”的立法方式,对市场改革创新和监管执法实践中面临的亟待修改完善的法律制度,及时进行必要的修改以反映金融格局的深刻变化,有效解决法律制度供给不及时的问题。
 
  5.加强地方金融立法
 
  在明确划分中央和地方金融管理与监管事权的基础上,落实地方金融立法权,允许地方在上位法没有明确规制的前提下,根据本地实际情况制定相关的地方法律制度,自下而上地进行金融改革和创新,完善地方金融法制环境建设。例如,目前中央层面没有关于民间借贷的法律规范,在这种情况下,地方立法机关可以在不违背法律、行政法规规定的基础上,将具有地方特色的先进金融管理措施和有效服务手段写入地方法规中,从法律制度层面充分确保地方特色金融管理与服务在本地普遍实施的合法性和正当性。
 
  (二)金融执法
 
  一是健全执法检查制度,推进执法主体、职能、权限、程序、责任规范化。建立和完善执法检查和调查取证规则、执法案卷评查制度。制定调查取证实施办法,细化调查取证、询问当事人、查阅复制资料、封存文件资料等执法行为的实施程序;制定监管措施施行办法等部门规章,提高监管执法效率和公信力。二是制定行政处罚实施办法,确立行政处罚自由裁量权基准制度,明确行政处罚自由裁量的法定情形和适用标准,规范行政处罚自由裁量权行使。三是深化以权力制衡为核心的行政执法体制改革,坚持和完善查审分离制度,健全“一行三会一局”行政执法监督制约机制,更好发挥其法律、内审、纪检监察等部门的法治监督作用。探索建立依法行政评估制度,明确评价方法和标准。依法接受司法监督,尊重司法裁判。四是根据金融监管执法的特殊性,在基本法中作出特殊安排。明确行政证据、行政认定在刑事案件中的运用以及行政处理与刑事处罚之间的衔接问题,依法向司法机关移送犯罪线索,避免以罚代刑。进一步提高严重损害金融消费者权益的犯罪行为的查办效率和打击效果。五是明确监管职责,加强监管合作。进一步明确“一行三会”之间、中央金融管理部门与地方政府之间在金融监管上的职责分工,从制度上消除监管职能交叉甚至打架的现象。
 
  (三)金融司法
 
  要有效维护金融秩序,关键在于平衡交易双方的整体权利,既赋予投资人可行的司法诉讼渠道,使之能通过司法途径有效维权,同时强化融资者责任,加大对各类金融违法犯罪行为的打击力度,发挥刑罚威慑作用。
 
  具体而言,一是配合司法体制改革的推进,充实司法资源,改革司法机构内部管理体制,提高司法有效化解和解决金融领域争端的能力。二是落实党的十八届四中全会有关 “对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权”的要求,以证券民事诉讼为突破口,取消不必要的前置程序,探索法院直接受理的有效模式。逐步减少和取消事实上存在的金融领域纠纷案件筛选机制。落实《民事诉讼法》有关人数不确定的代表人诉讼制度,并在证券类民事赔偿诉讼中引入机关、团体代表诉讼安排。三是完善金融审判案例指导制度,发挥司法裁判的规范和引领功能。通过对金融审判典型案例思路的总结,统一不同法院的法律适用,对法律条文进行符合市场发展要求的解释,及时应对金融改革创新提出的司法挑战。四是借鉴近期成立知识产权法院的经验,鼓励各地特别是金融改革实验区试点建立专门的金融法院、金融法庭和金融执行庭,提高金融案件审判的专业性和执行的及时性,减少来自企业和地方政府的不当干预。五是以推进金融仲裁为重点,引导建立诉讼之外金融争议的多元化解决机制。
 
  近期完善我国金融法律体系的重点领域
 
  对照中央全面深化改革和全面推进依法治国的相关要求,借鉴金融危机后各国金融立法改革的趋势和经验,笔者认为,近期应遵照循序渐进、急用先行的原则,围绕下列领域抓紧开展工作。
 
  一是研究调整金融监管体系的法律基础。在短期内不对监管架构进行重大调整的前提下,当前要尽快完善监管协调法律制度框架,在国务院层面建立正式的跨部门金融稳定委员会,完善相应制度设计,适时出台行政法规。
 
  二是修订《信托法》,调整信托相关法律关系。财富管理产品的法律基础都是信托关系,但目前“铁路警察,各管一段”的景象清晰体现了我国金融市场法律规则制定和适用过程中的部门化特点。鉴于信托领域的混乱状况,当前应重点研究修订和完善《信托法》,明确信托的定义和范畴,细化对信托活动的规范,强化重要事项的监管要求并具体规定操作规程;另一方面,整合相关配套法规、规章,统一监管目标,协调监管标准,规范监管机构的行为。
 
  三是构建金融衍生品市场法律框架。应当指出,当前金融衍生品领域基础法律关系不明确及其与现行民商事法律之间的冲突已经成为市场满足实体经济多元化风险管理需要的重要制约。为此要尽快制定《期货法》,明确期货交易涉及的基本民事法律关系。以修订《证券法》为契机,扩大“证券”及“衍生品”的范畴,将公募、私募的股票、债券及其他有证券属性的金融产品、业务、服务创新均纳入证券法调整范围。落实第五轮中美战略与经济对话中我方承诺,研究确立场外市场的定位与监管框架。
 
  四是构建统一的金融消费者保护法律制度。当前制定涵盖所有金融消费者的法律制度,固然会面临市场基础、体制机制不配套等问题,但如任由各部门延续以往“跑马圈地”式的立法模式,将造成金融消费者保护这一金融法律“处女地”在立法和执法环节出现大量新的矛盾与冲突,并极大提高未来推进统一立法过程中的协调成本。为此,建议国务院法制办牵头,“一行三会”参加,制定统一的金融消费者保护行政法规。并根据未来实施效果,适时上升为人大立法。
 
  五是完善金融安全网。尽快出台《存款保险条例》,明确我国存款保险制度的基本功能和组织模式。尽快出台银行业金融机构市场退出制度,抓紧起草《保险公司风险处置条例》,建立适合我国国情的金融机构破产法律体系,规范市场退出程序。
 
  六是制定《非存款放贷人条例》,将包括P2P等网络信贷平台在内的非金融机构放款人、民间借贷纳入放贷主体范畴,构建符合我国国情的多层次、多元化信贷市场体系,发挥民间借贷对正规金融的补充作用,合理引导民间融资活动健康发展。
 

  (作者单位:国务院发展研究中心金融研究所) 

来源:中国经济新闻网-中国经济时报 编辑: 姜华       
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