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英国金融监管改革的借鉴与启示

中国经济新闻网 2016-06-08 10:57:16

  英国开放、有序的金融市场很大程度上源自良好的监管环境,金融监管规则和框架的持续革新,成为多国借鉴学习的榜样。但英国金融市场的特性表现为货币市场和债券市场全球化程度高,而股票市场相对滞后,脱离此基础来理解或照搬英国“双峰监管”的先进经验,很可能是有害的。

  中国金融监管框架重构研究(4)

  张承惠宋毅成

  危机对英国金融监管体系的冲击与反思

  以美国次贷危机为发端,逐渐演变成全球性的经济危机,凸显出发达经济体对本国系统性金融风险监管的不足。再向前溯源,缺乏宏观审慎监管理念是多国金融监管存在的普遍问题,也是金融监管体制失效的重要原因。2007年9月,北岩银行(英国五大抵押借贷机构之一)受到美国次级房贷的波及,发生挤兑濒临破产,尽管北岩银行资本充足率完全符合巴塞尔Ⅱ的标准。次贷危机使这家住房抵押贷款占总贷款90%、具高成长性的明星银行陷入困境,并引发连锁效应,使得英国陷入系统性金融危机。

  危机爆发前,英国一直由金融服务局(FSA)作为单一监管机构同英格兰银行、财政部共同承担英国金融体系保护的职责。但危机表明,原有的监管体系并未保护英国免受系统性风险的侵害。问题突出表现在,原有的监管框架下,没有一个能承担整体金融市场风险评估的监管机构,特别是在紧急情况下,各有关部门缺少高效的协调机制,导致难以应对危机。从事件的整个过程来看,在风险积聚过程中,金融服务局的“轻触式”管理未能对北岩银行快速扩张的业务风险进行早期纠正;出现挤兑后,尽管英格兰银行同意提供紧急救助资金,但是未能遏制系统性风险的蔓延;存款保险机构的存款保险金可以覆盖单个机构的风险,却不足以维系金融体系的整体稳定。北岩银行事件后,英国在金融监管理念上,开始考虑如何引入宏观审慎监管,以增强维护和稳定本国金融市场的能力。

  2008年国际金融危机虽然涉及各种类型的市场参与者,但从根本上说,这是一场银行业危机。危机的爆发让英国政府意识到处理问题银行的紧迫性。2008年2月,英国议会发布了《2008年银行(特别条款)法》,赋予政府处理破产银行的临时权力,帮助政府成功注资,并对北岩银行进行国有化,一定程度上避免了危机的继续蔓延。由于赋予的临时权力只有一年的施行期限,为此,英国议会于2009年2月通过了《2009年银行法》,将临时权力法定化。该法案明确规定了英格兰银行的中央银行地位,赋予其相关的金融稳定政策工具和权限,成为英国金融监管体系改革的前奏。

  危机后英国金融监管体系的重建及举措

  (一)新监管体系的基本架构

  根据2013年4月1日正式生效的英国《2012年金融服务法案》,新的英国金融管理框架下设立了三个专职机构,即金融政策委员会(FPC)、由原来的金融服务局(FSA)拆分的审慎监管局(PRA)和金融行为监管局(FCA)。

  金融政策委员会是英格兰银行理事会内设的下属委员会,由11位委员组成。其主要目标是识别、监控并采取措施以消除或减少系统性风险,提高英国金融体系的抗风险能力。其职能有四:一是检测英国金融体系的稳定性,识别和评估系统风险;二是对外公布金融稳定情况,发布金融稳定报告(每年两期);三是适时向PRA和FCA发布指令,保证宏观审慎监管的目标和执行;四是向英格兰银行、财政部、FCA、PRA或其他监管机构提出建议。该机构是从系统角度监测英国金融总体风险积累情况,并赋予相应行动的权力。金融政策委员会对审慎监管局和金融行为监管局具有指令权(有权就特定的宏观审慎监管工具做出决策,要求审慎监管局或金融行为监管局实施)和建议权(有权向审慎监管局和金融行为监管局提出建议,监管机构若不执行,需要做出公开解释)。金融行为监管局负责人作为外部成员列席金融政策委员会会议,但没有表决权。

  审慎监管局是英格兰银行的下属机构,其职责是对银行、保险公司和大型投资机构进行微观审慎监管,并负责对整个金融行业的服务行为实施监管。其目标是确保监管对象的安全和稳健运营。当出现监管对象不利于英国整体金融稳定的情况发生时,减少机构倒闭风险对整体金融风险的冲击,并对部分投资人提供适当的保护。PRA监管的特点为:通过确定系统性重要机构,实现有重点的监管。并通过预先干预框架,提早识别系统重要性金融机构的风险。

  金融行为监督局的监管对象包括英国各类金融机构,如信托银行、基金管理公司、信用社、零售银行、建筑协会、寿险公司、保险中介、按揭中介公司、抵押贷款机构、财务咨询公司、财富管理公司、信贷批发公司等。其监管目标是保障消费者权益、保护和促进英国金融体系完整性、促进市场有效竞争。其使命是对大公司进行连续评估,对小公司进行监控,以确保企业公平竞争和不损害消费者的利益;对威胁行业诚信的事件作出迅速回应,必要时确保公司对消费者的赔偿。PRA和FCA相互协作并保持信息共享,接受FPC的指导。

  (二)正确理解英国金融监管新框架

  此轮英国金融监管体制改革,强化了英国中央银行的责任和权力,提升了中央银行的地位,改革后的英格兰银行,集货币政策制定与执行、宏观审慎监管、微观审慎监管于一身,处于金融监管的核心地位。

  但是,这并不意味着将金融监管权力全部交给了中央银行。

  首先,金融行为监管局是一个独立中央银行之外的特别机构,对英国财政部和议会负责,英国金融行为监管局的主要负责人由英国财政大臣提名。

  其次,对于英国金融监管体制的认识不应局限于有关金融监管部门,还要看到财政部在金融监管架构中发挥的重要作用。一是尽管英国中央银行具有很强的独立性,但在法律关系上仍然隶属于英国财政部,其行长由财政大臣遴选并提名。二是财政部具有很高的政治地位,在公共资金和公共政策方面具有决定性话语权,英国财政部长地位大体上与副首相相当。例如在动用公共资金进行危机救助方面,财政部是英国法律授权的唯一决策机构。危机时财政部有权要求英格兰银行为单家机构或市场提供流动性支持,英国央行动用公共资金也必须经过财政部同意;再如,尽管利率由中央银行制定,但是通货膨胀目标却由财政部决定,等等。

  (三)几个关键性举措

  1.用制度保证监管机构间合作渠道畅通

  经验教训证明,监管机构之间保持密切沟通和信息共享非常重要。英国“双峰监管”模式下,监管机构各自独立,履行职责不同。但是通过制度保障(如相互成为对方机构的成员参与决策过程、规范决策和执行程序等),基本可以做到及时的信息共享和有针对性的信息沟通。对任何一家银行或其他系统重要性金融机构而言,必须获得PRA和FCA的双重审批才能开展业务。PRA和FCA的首席执行官互为对方董事会成员。

  2.为FPC提供执行宏观审慎监管的金融工具箱

  FPC的宏观审慎监管工具箱由两个针对银行资本缓冲的工具组成。FPC有权在新欧盟法下设置逆周期资本缓冲和对行业资本要求,这两项工具适用于所有英国银行、建房互助协会和大型投资公司。逆周期资本缓冲工具给予金融政策委员会对银行业提出资本附加要求的权力。

  3.危机后针对英国金融市场的监管改革

  对银行业的监管改革。英国财政部于2012年6月向议会提交了《银行业改革:提供稳定性及支持可持续发展经济》白皮书。2013年12月,英国议会通过《2013年金融服务(银行业改革)法》,正式展开了英国银行业的监管改革。该法案主要包括三方面内容。

  一是建立隔离机制。即对银行体系实施“栅栏原则”,将核心银行业服务(零售业务)与高风险的投行业务分隔,即“栅栏”内的业务可以为个人及中小企业(SMEs)提供存贷款和支付结算等传统商业银行服务;“栅栏”外的业务只能将不在存款保险范围内的存款和批发性资金作为融资来源。银行业务和投行业务之间新的隔离机制降低了银行业的结构复杂性,增强了其应对危机的能力。该条款的实施权力被赋予英国财政部和PRA,并将于2019年1月1日生效执行。

  二是增强损失吸收能力。如果隔离机构的风险加权资产占英国GDP的3%以下,则最低一级核心资本率要求为7%,加上3.5%的额外风险缓冲资本(主要指带有损失吸收功能的自救债,例如长期无抵押债券等),总资本充足率至少要达到14%。而对风险加权资产占英国GDP超过3%的大型隔离机构以及系统重要性金融机构,总资本充足率要达到17%。

  三是促进银行业竞争。有效的银行业竞争不仅可以使英国经济受益于银行业产品和服务的有效价格,也会刺激创新和经济增长。英国政府通过降低银行业准入门槛、必要时从大银行回撤资金和提高银行透明度(由金融行为监管局执行)等方式来促进银行业的竞争。

  对消费信贷的监管改革。近80%的英国民众涉足消费信贷产品,这使得消费信贷市场的监管显得尤为重要。根据英国国家审计署估算,监管制度的不力使消费者在2011至2012年间付出了约为4.5亿英镑的代价。2013年3月,英国财政部联合英国商务、创新和技能部发布了题为《新的金融监管措施:金融行为监管局承接对消费者信贷的监管》的征求意见稿,阐述了让FCA承接公平贸易局(OFT)消费者信贷监管的改革设想。整个职权转移的过程在发表征求意见稿之时即已开始,从而给予相关公司熟悉新管理制度的缓冲时间。正式的职权转移在2014年4月生效,同时原本监管消费者信贷的公平贸易局也正式成为历史。

  对另类金融业务的监管改革。2013年10月,金融行为监管局发布了《关于众筹平台及类似行为监管方法》的征求意见报告,对规范众筹业务提出了若干监管建议。金融行为监管局充分肯定众筹的新型融资方式,为公司融资提供了除银行、风险投资之外的更多选择发挥了积极作用。金融行为监管局对征求意见报告得到的反馈意见进行了采纳,在此基础上,2014年3月金融行为监管局正式对外发布《关于通过互联网众筹及通过其他媒介发行非易于变现证券的监管方法:对于CP13/13的反馈说明及最终规则》。该政策声明正式确立了包括P2P网络借贷在内的众筹监管基本规则,并已于2014年4月1日起实施。金融行为监管局计划在2016年对监管规则实施情况进行评估,并视情况决定是否对其进行修订。

  根据政策声明,金融行为监管局将需要纳入监管的众筹分为借贷类众筹和投资类众筹两大类,其中借贷类众筹是指个人与个人、企业之间通过互联网平台以本息偿还作为回报形式的借贷,包括P2P(个人对个人)和P2C(个人对公司),但不包括C2C(公司对公司)。FCA认为,鉴于实践中平台多数兼营P2C业务,故用借贷类众筹取代P2P更能准确反映出市场现状。同时,鉴于债券与借款具有不同的表现形式和风险特征,尽管两者在本质上都是债权债务关系,但金融行为监管局在监管上依然做出区分,将网络平台发行未上市债券归为投资类众筹而适用不同的监管规则。

  FCA出台借贷类众筹监管规则前,大多数借贷类众筹平台都不是作为金融服务提供者进行监管的,少数借贷类众筹平台作为消费信贷经纪人受到原公平贸易局监管。随着新监管规则的出台及消费信贷监管职能由原公平贸易局转移给FCA,英国将“在电子系统经营借贷有关的活动”纳入“被监管的行为”范畴,因此此类平台的经营需要得到FCA的授权。围绕金融消费者保护这一监管目标,FCA建立了平台最低审慎资本标准、客户资金保护规则、信息披露制度、信息报告制度、合同解除权(后悔权)、平台倒闭后借贷管理安排与争端解决机制等七项基本监管规则,其中信息披露制度是借贷类众筹监管的核心规则。

  启示与借鉴

  英国开放、有序的金融市场很大程度上源自良好的监管环境,金融监管规则和框架的持续革新,成为多国借鉴学习的榜样。对我国来说,英国监管体系的改革至少有以下几点值得借鉴。

  第一,完善宏观审慎监管的顶层设计,明确系统重要性机构监管的同时,也要弥补金融监管的真空。本次危机对监管最大的冲击表现为对系统性金融风险缺乏预见。我国同英国金融市场结构、开放程度虽存在一定的差异,但对系统重要性金融机构、投资公司的监管仍然需要有明确的顶层宏观审慎监管的机构设计,应借鉴PRA的事先干预框架(PIF),尤其应在经济下行的压力下,对银行等金融机构进行早期风险识别。同时,针对我国互联网金融等新兴金融发展业态及其潜在的金融风险(如股权众筹等),也应当及时纳入监管并加快出台相应监管规则。

  第二,建立新的金融监管体制的重点在于明确不同机制的职能目标,加强监管的统一性和协调性。明确职能目标的作用在于各司其职,防止不同目标带来的利益冲突。以英国为例,三个专职机构各有分工:金融政策委员会主要负责识别和监控系统性风险,并有针对性地采取降低或消除风险的措施;审慎监管局重在对系统性重要机构实施监管,以提早发现和处置重要金融机构的风险;金融行为监管局的监管重点是保障消费者权益和促进有效竞争。为强化金融监管的统一性,PRA和FCA之间建立了制度化的协作关系和信息共享机制,FPC则从宏观上指导和协助审慎监管局和行为监管局的工作。统一金融行为监管的另一好处是,让同类金融业务受到同等程度监管,这对减少监管套利、避免风险传染具有显著效果。

  第三,学习英国监管模式的形成,不宜生搬硬套。英国金融监管的持续改革都是建立在英国金融市场特性的基础上的。英国金融市场的特性是,货币市场和债券市场全球化程度高,而股票市场相对滞后,借鉴英国经验须准确把握这一基础特性。另一方面,由于英国财政部的重要作用,英国金融监管架构保持了很好的权责制衡关系,而且金融监管体制改革的主导者是财政部而非中央银行。在我国金融监管架构重构的过程中,不能盲目照搬英国做法,简单将机构合并归入央行,而应综合考量金融监管体制中的相关因素,合理调整不同部门之间的责权利关系。

  (作者单位:国务院发展研究中心金融研究所)

来源:中国经济时报-中国经济新闻网 编辑: 周梦鸽       
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