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财科院:财政支出结构固化亟待破题

中国经济新闻网 2017-02-20 15:22:19

  19日下午,在中国财政学会和中国财政科学研究院联合举办的“优化财政支出存量结构,促进供给侧改革”专题研讨会上,与会专家指出,当前财政增量空间缩小,财政收支矛盾加剧,财政支出固化问题凸显。依靠赤字和发债的方式难以长远支撑减税降费,当前财政支出只增不减的固化格局亟待打破。
  
  中国财政科学研究院院长、中国财政学会副会长兼秘书长刘尚希在研讨会上指出,今年的财政政策如何才能更加积极有效?收入方面,进一步减税降费,这是降成本的主要内容。支出方面,要提高支出绩效,把钱花好。
  
  他指出,近年来,国家财政支出压力进一步加大,出现了扩大赤字以支撑财政支出的提议,但这一做法是不可持续的。扩大财政赤字就是直接增加财政的债务规模,虽然短期可以缓解燃眉之急,但是扩大赤字直接加剧了财政风险。因此,解决当前财政收支矛盾,扩大财政空间,必须从破解财政支出结构固化入手。
  
  财政支出结构固化就是所有支出项目资金上只增不减,资金分配结构固化、僵化,缺少统筹空间和弹性的一种状态。
  
  财科院发布的“财政支出结构固化 加大财政风险”课题组报告指出,财政支出结构固化,表现在多个维度、多个层次。从横向空间维度看,支出的规模、分配渠道、使用方向等存在不同层次固化。总体上,存在基本支出被“人”绑架,项目支出被“事”绑架的问题,其背后都是利益的固化:机构设置只增不减,各部门都强调自身的重要性,导致部门人员膨胀,而我国部门预算中部门数量与规模难以调减,新增职能又不得不保,导致基本支出刚性增长,项目支出只增不减。
  
  报告称,按功能分类的重点支出、部门及项目层面上,亦存在结构固化、僵化的情况,与此密切相关的是财政资金分配渠道固化的问题。广泛存在的部门“二次分配权”、转移支付项目资金的条条分配以及相对落后的财政支出方式,是导致支出结构固化的重要原因。从纵向动态来看,财政支出结构固化也呈强化态势。
  
  从财政体制角度来看,支出结构差异也反映了支出结构固化的问题,固化支出格局下,地方的支出占比已经越来越高,央、地收入各占一半,而支出地方已经占到85%,其中有35%由中央通过转移支付转移地方,转移支付的规模已经超过了5万亿元,特别是专项支付通过部门条条下达,改革过程中呈现财权上移、事权下移的格局,地方支出格局固化强度要强于中央,而且越到基层越困难,财政固化程度越严重。
  
  课题组报告指出,财政支出结构固化体现为观念固化和制度固化,原因主要有几个方面:一是政府治理机制不健全。政府与市场、政府与社会治理不完善,政府职能边界和合理支出缺乏决策机制,“越位”“缺位”问题依然突出,导致财政支出、社会福利水平超越经济发展阶段刚性增长;政府内部治理机制不完善,部门利益藩篱难以破除,导致部门支出呈现个体理性、合成谬误的情况。二是法定“挂钩”和体制等因素是支出结构固化的制度性原因,法定“挂钩”或刚性“提标”政策强化了财政支出结构固化,但总量调整与结构优化不同步,转移支付规模过大、专项过多、依部门条条分配资金加剧了支出结构固化。三是零基预算理念及绩效管理缺失是财政支出固化的技术原因。四是经济和财政高增长时期过高承诺形成支出结构固化。
  
  “打破财政支出结构固化,是一个系统性问题,需要从优化顶层设计、深化体制改革、提升国家治理能力入手,从决策、制度、技术三个层面分别施策。”专家认为,决策要解决政府治理问题,处理好政府与市场、社会的治理关系,敢于打破利益藩篱和社会福利刚性增长倾向,处理好政府间和政府部门间的治理关系,统一预算权,提升预算决策层次,完善决策机制;制度层面要创新预算制度安排和政策体系,完善政府职能,调整政府机构,破除“挂钩”机制、专款专用等维持支出结构固化的制度和政策束缚,加强资金统筹,同时要明晰专项转移支付的定位;技术层面则要改革预算方法,强化零基预算理念和绩效管理,加快推进支出分类改革,保障重点支出、压缩一般支出,提升基层预算管理能力,防止固化问题延续或再生。记者 孙韶华 实习生 黄可欣

来源:经济参考报 编辑: 周梦鸽       
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